数旗智酷数字政府实验室研究员 王姝菲丨编译
李 遇丨编辑
5.3 在线服务交付的进展
“电子政务发展指数”之一的“在线服务指数”是一个综合指标，用以衡量政府在国家层面提供公共服务时使用信息与通信技术的情况。该指标基于对193个成员国在线参与情况的全面调查，评估国家网站的技术特征，以及应用于提供服务的一般部门和特定部门的电子政策和策略。这些结果被制成表格，并以一组从0到1标准化索引值的形式呈现，其中数字1对应于评分最高的在线服务，而数字0对应于评分最低的在线服务。与EGDI本身一样，索引值并作为绝对度量。相反，它们反映的是各国在某个特定时间点相对于其他各国的在线表现。因为指数是一种用于比较的工具，高分则是当前最佳实践的标志，但并不完美。同样的，一个很低的分数，或者一个自2016年调查以来没有变化的分数，并不意味着其电子政务发展没有任何进展。
表5.3 列出了总共的193个联合国成员国的OSI级别分组和相应的EGDI级别。
如前几节所强调的，在线服务的进展与全球EDGI值的整体提高呈正相关。尽管在OSI水平是否高于或低于EGDI水平上存在分歧，但表5.3所示的EGDI和OSI水平仍与62%的成员国水平保持一致。
在57个OSI水平很高的国家中，有19个属于高EGDI水平组——巴西、保加利亚、智利、中国、哥伦比亚、印度、科威特、马来西亚、墨西哥、阿曼、秘鲁、菲律宾、卡塔尔、摩尔多瓦共和国、沙特阿拉伯、南非、突尼斯、土耳其和乌兹别克斯坦。在这些国家中，其中大多数的人力资本发展指数相当高（0.5484-0.8339），在线服务水平也相对较高，但由于通信基础设施发展不均衡（TII：0.2009-0.7394），导致其EGDI值较低。同样的情况也发生在13个OSI得分较高的国家：布基纳法索、埃及、埃塞俄比亚、危地马拉、洪都拉斯、肯尼亚、尼泊尔、尼日利亚、巴基斯坦、卢旺达、多哥、乌干达和坦桑尼亚联合共和国。它们的HCI平均分（0.7555）明显高于它们的TII平均分（0.4592）。
孟加拉国是一个值得特别注意的例子，该国的OSI水平很高（0.7847），但EGDI值要低得多（0.4862），处于EGDI的中等水平。由于TII和HCI发展水平较低，造成孟加拉国的EGDI分数下降。
另一方面，OSI得分高的三个国家属于高EGDI级别的国家：冰岛（EGDI=0.8316）、摩纳哥（EGDI=0.8050）和白俄罗斯（EGDI=0.7641）。这表明，它们电子政务的发展略快于在线服务的提供，因为它们已经享有相当高水平的通信基础设施和人力资本开发。
与EGDI相比，对于OSI水平更高的36个国家来说，它们电子政务的发展受到了通信基础设施和人力资本发展相对缓慢的制约。对于人力资本和通信基础设施的投资非常重要，原因有很多，但主要是因为它扩大了允许访问在线服务的人群，包括最易受伤害的人群，比如穷人，以及居住在偏远地区的人，妇女，老年人，残疾人，青少年，以及那些有限数字文化的人。
从区域角度看，在极高和高OSI级别组中，欧洲国家占多数（36%），其次是亚洲（28%）、美洲（20%）、非洲（13%）和大洋洲（2%）。虽然这与之前的调查结果一致，但重要的是，应该要注意到所有区域在线服务发展的积极趋势。例如，在非洲，57%的国家正在不断进步，改变了在OSI的地位。其中大多数国家从低到中等（布隆迪、吉布提、冈比亚、几内亚、利比里亚、马达加斯加、马拉维、马里、莫桑比克和塞拉利昂）；6个国家从中等到高（加纳、埃及、尼日利亚、卢旺达、塞舌尔和多哥），2个国家从高到极高（南非和突尼斯）。贝宁和布基纳法索这两个国家取得了重大进展，从低水平提升到高水平。共有16个欧洲国家、13个美洲国家、21个亚洲国家和4个大洋洲国家改善了它们在在线服务提供的地位。
5.3.1事务性在线服务的发展趋势
193个成员国都有国家门户网站和后端系统，将核心行政任务自动化，提高公共服务的可使用性，并促进透明度和问责制的发展。尽管并非所有国家提供事务性的在线服务，但与2016年所的有服务类别（见表5.4）相比，提供服务范围和使用性这类服务的国家已经从18%上升到了47%。2018年三个最常用的在线服务是支付工具（140个国家），提交所得税（139个国家）以及新公司注册（126个国家）。
表5.4 事务性在线服务的趋势
出生时的身份登记是联合国在第七十届会议（A/RES/70/1）上宣布的在2030年（可持续发展）议程目标16.9（到2030年，为所有人提供法律身份，包括出生登记）中将被持续关注的人权问题。在2014-2018年期间，公民可以在网上申请出生登记的国家数量显著增加，从2016年的44个增加到2018年的86个，几乎翻了一番。尽管如此，这只占了联合国成员国总数的45%，而世界上许多较贫穷的国家仍然没有这种服务。在低OSI级别的31个国家和51个中等OSI级别的国家中，分别只有15个和23个国家提供在线出生登记。
Box 5.3 乌拉圭：使所有政府服务民主化
乌拉圭政府承诺到2020年将所有服务数字化，这也是总统的目标。作为这一战略的其中一部分，所有服务都应该在2016年最后一个季度上线，例如，填写表单或安排预约。遵循在国际上获奖的企业结构，电子表单、电子通知、电子支付等服务正在通过可共享和可重复使用的组件进行数字化，并通过标准化使它们变得更加容易使用。其中一个组件是“单点登录”，它允许公民使用单个用户ID和密码登录到所有的政府服务，或者将其和乌拉圭身份证中的数字签名一体化。目前处于测试阶段的国家门户网站正在转型为GUB。乌拉圭通过整合例如用于追踪每一项政府服务状况的一站式应用程式，或安排预约的一站式议程的新型一体式服务来简化与政府的互动。所有这些都是通过总统办公室的电子政务、信息和知识社会（机构）协调的，这也是乌拉圭数字化政策的一部分。
图5.8 事务性在线服务的趋势
在过去的四年里，所有OSI级别国家（包括2018年处于低OSI值的31个国家）在改善提供在线服务方面的趋势一直很稳定；其中23个国家（74%）至少提供一种在线服务。在低OSI水平国家间，最普遍的在线服务为网上提交所得税（23个国家），支付工具（21个国家），注册新业务（20个国家），在线申请出生证明和在线支付罚款（15个国家），注册车辆在线（14个国家），申请结婚证书和驾驶执照（13个国家），死亡证明（12个国家）和个人身份证（11个国家）。
图5.9 2018年调查评估的提供新型事务性服务的国家数量
与2016年相比（见图5.8），尽管2018年处于低OSI水平的国家提供在线服务的份额似乎有所下降，然而，其原因是OSI值较低的国家数量从2018年的53个已大大减少至3 1个。此外，来自低OSI组的四个国家也提供上述所有在线服务，即：莱索托、密克罗尼西亚联邦、圣多美和普林西比以及也门。
2018年调查还持续关注了在线服务在全球范围内的扩张以及新增服务（参见图5.9）。2018年的三大新增服务为申请土地所有权登记（129个国家），提交增值税（121个国家）和申请营业执照（104个国家）。
5.3.2 按行业划分的在线服务分布
各类政府部门将继续采用数字技术——如网络、手机和其他工具数字化地收集、存储、分析和共享信息。根据2018年的调查显示，许多国家都通过电子邮件提供在线服务，通过短信服务/或订阅提要更新、移动应用以及可下载的形式，但除了环境部门，所有其他部门都增加了这些服务（见图5.10）。例如，与2016年的154个国家相比，2018年共有176个国家的教育部门提供了在线存档信息。同样，在卫生部门提供移动应用程序和短信服务的国家比2016年的65个新增了5个。
图5.10 在线服务部门的类型（2016年和2018年）
如图5.11所示，在教育、就业、环境领域，通过移动应用提供服务的增长最快，达到了52%。在就业领域，通过电子邮件和RSS更新增加最多，为62%；其次是环境领域，为38%。有趣的是，与2016年相比，2018年国家环境部门通过提供可下载形式的服务减少。
图5.11 特定部门在线服务的变化（百分比）
通过电子邮件、短信或RSS在上述领域提供在线服务的国家的区域分布如下（见图5.12）：平均来说，欧洲国家占据86%，亚洲国家占据71%，美国国家占据59%，非洲国家占据36%，大洋洲国家占据30%。在线教育服务提供是最频繁的（平均64%），其次是健康（55%）、劳动（54%）、环境（54%）和社会保障（47%）。
图5.12 2018年通过电子邮件、短信或RSS提供的服务（每个地区的国家所占百分比）
5.3.3 关于弱势群体的针对性服务
2018年调查记录中的一个积极趋势是——越来越多的国家正在提供针对最弱势群体的在线服务。如图5.13所示，自2016年以来，国家为穷人提供服务的数量几乎增加了两倍，而那些针对青年、女性、移民、难民、老年人和残疾人提供的服务几乎都翻了一番。更具体地说，相比于2016年的88个国家，在2018年已有144个国家针对年轻人提供服务；而向妇女提供服务的国家从2016年的61个以增加至135个；服务移民的国家从2016年的72个增加到2018年的126个；为老年人和残疾人提供的服务在2016年的64/66个国家基础上几乎翻了两番（2018年的128个国家）。
图5.13 为弱势群体提供在线服务，2016年和2018年
在欧洲，对所有弱势群体在线服务交付有所增长，几乎达到了全民覆盖——整个地区或80- 81%的欧洲国家。在美洲，国家针对弱势群体提供的服务的比例也从69%上升到86%；亚洲从70%增长至79%，非洲从33%-57%，大洋洲从4%-15%。
表5.5 2018年提供给弱势群体的在线服务及其区域分布
5.3.4 可持续发展治理的重要维度
创建和平、包容的社会以促进可持续发展，2030年（可持续发展）议程的目标16重点关注要在各级建立有效、负责和包容的机构。2030年（可持续发展）议程要求在保护我们星球的同时，要完成脱贫致富，公共机构也应当扩大优质的公共服务，特别是针对于弱势群体。
在建设这样的机构时实现进步，重要的是要加强对当局和国家机构的信任，以及在治理过程增加透明度和开放度。在政府中使用信息和通讯技术（ICTs）可以有效支持实现一体化的、包容的可持续发展目标（SGDs），并提供必要的工具，在经济，社会和环境方面实现政策一体化。它还可以消除政府各部门的“竖井”，帮助各机构联合起来追求共同目标。通过政府提供在线的允许访问信息以及再造信息流和决策过程，它可以在决策过程中帮助获得更高的公众参与度。所有这些工作都可增加透明度、问责制、有效性和包容性。
2018电子政务调查报告通过评估政府平台及其在线服务的多个功能，分析了政府在全球范围内对提高问责性、有效性、包容性、开放性和透明度的所做的努力。它有助于这些重要治理原则的改善。例如，政府网站关于人事安排的详细信息，对服务质量提供反馈和投诉机制的可使用性，以及直接联系政府机构的能力都有利于政府的透明和开放。同样，法律信息和国家规定的可使用性对所有公民来说，能避免歧视、防止个人数据滥用，并确保数字/网络安全的帮助，这些都能提高透明度和可信度。
越来越多的政府对披露信息采购流程给予重视。他们在努力地加强问责制和开放性，利用在线工具监测和评估采购合同、招标结果以及主要的政府支出。为了促进包容性和有效性，政府正建立公共部门与私营部门的合作关系以提供更多创新的公共服务网络。它们也从事公共电子咨询，组织在线讨论重要的战略和政策问题，并在网上发布此类电子咨询的结果，为弱势群体创造有针对性的服务。在公务员和机构的问责机制中有一项是可以在网上报告公务员不道德行为或腐败案件。政府为提高公共服务交付的问责性和有效性，正在采用的新特点是，人民能够报告他们的不满、歧视案件和违法行为。所有这些措施都有助于实现2030年（可持续发展）议程中对负责任的、有效的和包容的治理的愿景。以下部分将重点介绍2018年调查关于电子政务这些重要属性的一些发现。
总的来说，极高EGDI水平的国家提供最全面的网站和在线服务，符合这些治理原则（见图5.14）。低EGDI值这一组的国家往往只有较少的问责性、有效性、包容性、开放性和可信赖性。
图5.14 2008年对EGDI水平进行分类，在网站上评估治理方面
政府公开、透明和负责的指标之一是公共机制条款，这是为了参与电子采购和公开招标程序。这或许包括了电子采购平台的可使用性、有关电子采购过程和投标结果的公开公告，以及对电子采购合同在线机制的监测和评估。2018年调查显示，相比2016年的98个国家（见图5.15），2018年193个联合国成员国中有130个国家拥有电子采购平台。在2018年，超过三分之二的成员国提供在线公告并共享招标过程的结果，以及提供对公共采购合同的信息监测和评价，对比在2016年提供相同服务的国家，这是一个显著的增加（从40%增加到59%）。
图5.15 在2016年和2018年提供与电子采购有关工具的国家占193个成员国的百分比
同样，通过在网上公布政府空缺职位以及与公共部门分享有关就业机会的信息，各国政府正在提高征聘的透明度，并鼓励更多的人参与进来。与2016年相比，越来越多的国家在政府网站上提供这类功能，如图5.16所示，这是对2018年调查结果的总结。
图5.16 2016年和2018年的在线政府职位空缺
5.3.5 电子政务服务的全球鸿沟
创新的公共服务交付由信息通信技术支持，它的主要目的是确保向最贫穷和最脆弱的群体提供基本服务，不让任何人掉队。在世界上的许多地方，特别是在发展中国家，仍然缺乏公共服务交付的应用。虽然一些国家和政府目前正在充分利用信息通信技术，但在提供公共服务、创新针对目标人群的服务或设计不同类型的服务方面该如何利用信息通信技术，各区域和国家之间仍存在很大差距。许多低收入国家仍在使用更基础的信息通信技术，导致公共服务覆盖范围和质量的缺乏，从而导致服务效率的缺乏。
图5.17按国家收入比较了国家电子政务门户网站中基本、高级和非常高级功能的部署情况。大多数政府门户网站现在都采用了基本功能，包括易于找到入门网站、基本搜索、网站地图和联系我们的功能——所有这些功能都在定期更新中。然而，更低和低收入国家大大缺乏提供更高级的功能，比如帮助、常见问题、反馈选项、一站式的链接选项、社交媒体、网络和自动适应任何设备，以及非常先进的搜索功能、可使用的教程、服务台、报告不道德的或腐败行为和能力的设施以及提出新的开放数据集的能力。
图5.17 按国家收入划分的国家电子政务门户网站提供的基本、高级和非常高级的服务
5.4开放政府的趋势
数据开放政府数据（OGD）以多种方式来帮助实现《2030年可持续发展议程》。除了通过提供更好的数据来追踪可持续发展的进展，它还可支持实现目标16——在各级建立有效、负责和包容的机构。开放的政府数据显著提高了透明度，也进一步提高了政府和公共机构的责任和信任度。公开和可重复使用的开放数据促进了公共、私营和民间社会部门行动者之间的参与和合作。它还有助于改善许多对可持续发展至关重要的部门的服务提供，如教育、卫生、环境、社会保护、福利和财政等部门。许多国家都拥有以开放格式共享数据的专用门户，通常被称为“开放政府数据门户”。许多其他的OGD目录通常会按主题和/或按部分类，例如，环境、支出、卫生等，来列出所有可使用的数据集。OGD通常可在国家门户或OGD门户中使用。
2018年的调查追踪了通过政府网站、专门门户和OGD目录向公众开放OGD的进展。如图5.18所示，拥有OGD门户的国家数量已达到139个，占联合国成员国总数的72%，与2014年的46个国家和2016年的106个国家相比有了显著改善。总的来说，其中84%的门户还拥有一个目录或元数据存储库，用于描述底层概念、方法和结构的数据。
图5.18 2014年、2016年和2018年开放政府数据门户和/或目录的国家
OGD门户的功能也在改进。在拥有OGD门户和网站的国家中，约有74%的国家也向如何使用和浏览复杂数据集提供指导，鼓励用户请求新的数据集，发起黑客马拉松（也称“编程马拉松”，是一种在一段时间内很多人聚集在一起，进行合作电脑编程的活动），并在创建在线应用程序时提倡使用公共开放数据。考虑到2016年只有24%至50%的国家采取了同样的措施，这一趋势意义重大且令人鼓舞。
图5.19 2018年开放政府数据门户的功能
当信息以机器可读的格式发布时，开放数据可以被如此认为：没有因为是否合法造成的访问障碍，信息免费，并可在多种类型或开放的标准文件中使用。使数据具有人机可读的能力，是加强利用开放政府数据的重要一步。
下面的图5.20显示了以机器可读和不可读格式提供的关于教育、卫生、社会福利、劳工和环境部门数据的国家数目。与2016年相比，在专门的政府网站上找到特定行业的信息越来越普遍。然而，数据通常是以机器不可读的格式出现，例如PDF格式。虽然在过去两年中，不同部门以机器不可读格式提供的数据翻了一番，但机器可读数据集也在逐步增加。
图5.20 2016年和2018年按部门划分开放政府数据的趋势
