数旗智酷数字政府实验室研究员 王姝菲丨编译
李 遇丨编辑
独家编译丨《2018联合国电子政务调查报告（精华版）》（连载一）
5.5 移动服务交付趋势
随着移动宽带覆盖范围的不断扩大以及移动数据流量和全球智能手机用户数量的不断增加，世界各国政府都在积极地将电子政务服务与移动平台相结合，以便能够随时随提供公共服务。
相比于2016年，在2018年的193个成员国中，通过电子邮件或丰富站点摘要(rich site summary, RSS信息流提供更新的国家比例在所有领域均有所上升。在教育领域提供移动服务或应用程序（app）的国家最多（占46%），其次是就业（38%）、卫生环境领域（36%），以及社会保护领域（33%）。
图5.21 2016年及2018按行业划分的流动应用程序及短讯服务使用趋势
政府正越来越多地使用电子邮件、RSS，以及移动应用程序和短讯服务(SMS)，意味着政府将致力于利用数字技术来造福人民。移动应用和短讯服务的可使用性增长显著，而更新订阅的增长速度更快，尤其是在教育领域，相比于2016年仅有的58个国家，在2018年有88个国家提供此类服务。
图5.22 按部门划分的流动服务交付
移动服务的扩大与所有地区的移动电话和固定宽带的订阅增加有关。如图5.23所示，在所有地区，固定宽带的普及程度和订阅量平均增加了1%-2%。在非洲，每100人中，订阅固定宽带的人数就从1.2个用户增加至2.16个用户；在亚洲，就从100个人中的8.68个用户增加至9.51个用户；在美洲，则从11.03个用户增加到12.31个用户（100个人中）；在欧洲，从28.31个到30.42个用户（100个人中）；在大洋洲，则从6.94个用户上升到7.14个用户（100个人中）。
图5.23 2016年及2018年固定宽带订阅趋势
在过去的两年里，下面这些地区的无线宽带用户增长迅速。在非洲，尽管该地区的订阅水平较低，但相比于2016年每100人中10.75人的订阅率，2018年已跃升至28.62人。亚洲和美洲的无线宽带用户则增长了两倍多，到2018年，每100名居民的无线宽带用户分别已达到了68.15人和48.74人。大洋洲则从2016年的27.74人上升到2018年的31.56人（100个人中）。欧洲在2018年的总订阅率为80.45人（100个人中），处于全球最先进水平。
图5.24 2016年和2018年活跃的无线宽带用户趋势
根据下面图5.25所示的国际电联（ITU）数据，在过去两年中，每100名居民中使用移动电话的人数发展趋势在亚洲、美洲和大洋洲均有所增加，但在非洲和欧洲则略有减少。
图5.25 2016年和2018年手机订阅趋势
5.6 电子参与：通过公众参与并创新公共电子服务交付
5.6.1 电子参与的概念和特征
电子参与被定义为“通过信息通信技术（ICTs）使公民参与政策制定、决策、服务设计和交付，从而使公民具有参与性、包容性和审议性”（联合国，2013年）。与之前的调查一样，2018年的调查通过电子参与指数（EPI）来衡量电子参与度，其基础是：（i）电子信息——在线信息的可使用性；（ii）电子咨询——在线公众咨询；及（iii）电子决策——直接让公民参与决策过程。该调查评估了各国政府门户网站上针对上述标准的电子参与工具的可使用性。2018年的调查指出，越来越多的政府通过提供意见和反馈来鼓励公民和企业进行合作。
2030年（可持续发展）议程呼吁建立一个公平、宽容、开放和具有社会包容的世界，并满足最弱势群体的需求。为此，在2018年该报告提出了新的问题，并评估了弱势群体的参与。其方法是提供有针对性的信息（包括以开放格式提供的信息），以及在政策、预算和立法方面向这些群体提供支持。表5.6总结了2018年调查评估的主要电子参与特征。
表5.6 评估的电子参与特征摘要
•存档信息来源的可使用性（政策、法律文件、预算等）；在教育、卫生、金融、社会福利、劳动、环境等领域对数字渠道（包括移动设备/平台）和开放数据技术的使用
•公民获取政府信息权利的在线信息（如《信息自由法》或《信息公开法》）
•政府与第三方（公民社会、私营部门）在提供服务方面合作的证据
•通过主要门户网站、信息亭、社区中心、邮局、图书馆、公共空间或免费WiFi免费使用政府在线服务的证据
•开放数据集及相关政策/指南的可使用性（机器可读的非专有格式）
•关于合作生产、众筹的证据
•通过与公民咨询/沟通以改善在线/移动服务和提高公民满意度的证据
•关于公民参与教育、卫生、金融、社会福利、劳动、环境等方面的咨询/交流的证据
•关于“个人数据保护”法律在线的可使用性
•关于公众提出新的开放数据集，其在线可使用机会的证据
•电子参与政策/任务说明的可使用性
•在线提供公共采购通知和投标结果
•寻求公众意见和其他原始（非审议的）政策形成的投入的在线工具（在国家门户网站上）的可使用性
•在教育、卫生、金融、社会福利、劳动和环境部门中，包括公民在线咨询结果而形成的决策的证据
•政府在线发布政策咨询结果的证据
图5.26 2016年和2018年分布按EPI级别分组的国家数量
将2016年和2018年的调查结果相比，EPI级别为极高的国家数量翻了一番，从31个增加到62个。具有高、中等、低EPI水平的国家数量略有减少，因为其中许多国家已过渡到较高的EPI级别。低EPI的国家总数从56个减少到35个。这种积极的趋势以及其他数字指数的改善表明各国正实施进一步的工具以吸引公民所作出的承诺。
5.6.2 全球及区域排名
根据2018年的调查，丹麦、芬兰、大韩民国在参与电子参与方面的排名全球领先，而荷兰、澳大利亚、日本、新西兰、英国、美国和西班牙也紧随其后（见下表5.7）。
表5.7 2018年表现最佳的十个国家
在电子参与方面处于领先地位的国家正在实施其独特的举措。例如，在丹麦，电子参与是该国2016-2020年数字战略的一部分。在澳大利亚，所有设计新式或重新开发面向公众的服务的机构都必须满足澳大利亚的数字服务标准（包括“9”标准），在不管用户的能力和环境如何的情况下，确保所有用户都能访问提出的服务。日本拥有“2017年数字政府创意箱”，与市民广泛讨论电子政务问题，以实现更高品质的电子服务。
表5.8 按电子参与指数水平分组的国家
图5.27 2018年按区域划分的EPI级别为极高的62个国家的分布（以及与该地区在193个联合国成员国中所占百分比的比较）
如图5.27所示，欧洲国家只占世界国家数量的22%，然而，在62个EPI水平为极高的国家中，欧洲国家就贡献了70%。亚洲紧随其后，虽然在联合国193个成员国中，亚洲国家只占了24%，但它在62个EPI水平为极高的国家中占据了36%的高份额。美洲在该集团的份额为26%，大洋洲的份额为14%，非洲的份额则只有7%。
表5.9 在2018年EPI排名中进步超过30位的国家
5.6.3 电子信息
电子参与的第一个阶段是电子信息。各国政府正在通过信息和通信技术渠道向人们提供信息，帮助他们在下一阶段的咨询中作出更明智的选择。电子信息是至关重要的，因为如果没有公开持有的信息，参与就不可能基于证据，并与其完全相关且极其重要。如下面图5.28所示，成员国正在与公民分享越来越多的信息，主要是在教育和卫生部门，其他部门稍稍落后。
图5.28 2016年和2018年按部门划分的提供存档信息的国家数量
Box 5.4芬兰的电子参与活动
开放和民主原则是芬兰的重要价值观和原则，通过1999年修订的《政府信息公开法》，这些原则在数字时代得到了应用。开放和公民参与在芬兰过去几十年中得到了积极的发展。政府于1999年成立的政府项目登记册和成立于2000年的otakantaa. fi网站就是这些发展工作的良好案例，旨在促进公众对政府建议进行讨论；听取公民声音项目（Hear Citizens project）（2000 – 2005）；政府的公民参与政策计划（Government’s Policy Programme on Citizen Participation）（2003-2007）以及于2007年成立的仍在进行的民主网络（Democracy Network）。
政府门户网站www.demokratia.fi仅提供芬兰语和瑞典语版本，允许任何公民向国家和地方政府提出倡议或发表评论。其中一项关键服务是2012年秋季启动的一项关于立法提案的公民倡议。若在特定时间内收集超过50,000个签名，倡议将被提交至议会进行立法改革评估。
2015年，政府启动了一项计划，帮助那些无法或不习惯使用数字服务的人。财政部设立了“援助项目”，用以起草一份提案，确保那些在使用数字服务方面需要帮助的人获得足够的援助。政府亦成立了一个名为“日常生活数字化”的咨询委员会，成员包括来自二十多个民间团体和学术界的代表，确保在推行公共服务电子化的目标时，考虑到服务使用者的不同需要。
5.6.4 电子咨询
电子参与模式的第二阶段是电子咨询。这意味着咨询他人是制定新政策、设计新服务或项目过程的一部分。然而，咨询并不意味着政府有义务使用所有收到的输入（信息）。相反，它有能力利用所获得的信息，更好地对某一特定主题的公众情绪作出反应。
图5.29 在国家门户网站上使用在线参与工具的国家数量及其使用情况
Box 5.5 巴西的电子参与活动
巴西数字化治理战略的第三个重点是社会参与，其目标是：（1）支持公共政策周期中的合作；（二）扩大和推动社会参与数字公共服务的创造和完善；（3）改善政府与社会的直接互动。2014年，总统签署法令8.243，确立了国家社会参与政策，并建立了由共和国总统政府秘书管理的国家社会参与制度。通过其社会参与平台——Participa.br，该项目致力于开发免费软件和肢体交流工具，论坛，聊天室，视频，地图，参与路径和其他在线社会咨询的方式。创立以来，Participa.br （www.participa.br）举办过200多次参与式流程和30多次公共政府咨询。
由第8.777 / 2016号法令制定的巴西开放数据政策的基本目标是：促进透明度和社会参与、发展新型的和更好的政府服务、加强公共廉政和促进企业家精神。规划部的联邦行政部门协调这项政策。为了更好地促进社会参与，巴西通过了2016年第290号条例并建立了知识网络，邀请了公民、机构和社区参与电子政务门户的专题讨论小组。不仅如此，政府还通过监察专员系统（e-Ouv），与社会进行网络合作，该系统通过各种渠道以及消费者门户网站（一个允许消费者评估公司提供的服务的网站）（https://www.governoeletronico.gov.br/egd）接收信息。
与2016年相比，2018年的所有地区都在部署电子咨询工具方面取得了进展。例如，在欧洲，所有国家都拥有在线参与工具或活动，其中42个国家拥有社交媒体网络工具；39个国家拥有关于公共咨询或审议的电子工具，40个国家最近均使用了在线咨询或审议。在这些地区中，非洲在2018年取得了最显著的进展。在2016年，有记录显示有21个来自非洲的国家门户网站没有任何在线参与工具；然而，2018年的非洲只有两个国家仍然没有任何公民参与的在线工具。
5.6.5 电子决策
电子决策是电子参与模式的第三个阶段，也是一个严峻的挑战。它指的是人们在决策过程中提供自己的意见。两个例子是：（i）通过安全的系统进行直接的电子投票；（ii）通过社交媒体的“喜欢/不喜欢”或“加减”功能来识别偏好的（流行的）选项和建议。虽然决策是这类公众参与活动的必然结果，但信息收集和咨询本身也是具有同样价值的参与形式。最近，新型软件工具创建了更复杂、更高级的在线审议系统，政策话语也随之受到了特别关注。
Box 5.6 爱沙尼亚：互联网投票
在爱沙尼亚，除了其他投票方式外，网络投票（I-voting或online voting）也是选举的一种选择。在这种情况下，I-voting的意思就是通过互联网进行投票，而不是通过特殊的投票设备进行投票。
2012年，在国家选举委员成立了一个电子投票委员会（相当于起到一个监督的作用），负责进行互联网投票。互联网投票首次出现在2005年的地方选举中，当时有9000多名选民通过互联网投票，约占所有登记选民的2%。如今，在爱沙尼亚已经进行了8次具有约束力的投票:
•2005年10月、2009年10月和2013年10月的地方选举；
•2007年3月、2011年3月和2015年3月的议会选举中；以及
•2009年6月和2014年5月的欧洲议会选举。
Box 5.7 2014 -2020年数字马耳他战略
2014年3月24日，马耳他政府发布了《数字马耳他——2014-2020年国家数字战略》。这项为期7年的战略是由印度总理约瑟夫•马斯喀特（Joseph Muscat）和负责竞争、经济增长的议会秘书共同发起的。
“政府致力于利用信息通信技术鼓励公民参与民主决策，该倡议将采取行动，以提高政府的知名度、透明度和问责性。”电子民主在这一战略中得以实现。
政府鼓励社会公众、公民社会组织、工会、商业组织、政党、政府机构和其他行动者参与网络公众咨询。门户网站http://meae.gov.mt/en/Public_Consultations/ Pages/Home列出了所有的公众咨询及其结果。公民也可以订阅他们感兴趣的特定领域的咨询通知。
鉴于规划当局职权范围内的微妙责任，当局意识到，通知公众和所有利益攸关方并使他们参与到政策制定和决策对全面改善马耳他岛屿环境至关重要。
作为一项政策，政府让终端用户社区参与到在线服务的开发，正如总理办公室2015年第17号通告所述，该通告题为“为公民和企业提供在线公共服务”。
5.6.6 创新合作、众包、众筹
创新的公私伙伴关系（PPPs）已成为在教育、卫生和环境可持续性等领域提供公共服务和社会权利的模式。正如2030年（可持续发展）议程所指出的那样，为了支持实现其目标和具体目标，有必要调动一切现有资源，加强全球参与，将各国政府、联合国系统、私营部门、公民社会以及其他利益攸关方和行动者聚集在一起。在这方面，该调查研究了与公民社会和/或私营部门合作提供的在线服务。下面的图5.30显示了2016年和2018年按地区提供此类服务的国家数量。所有区域，特别是非洲，都取得了进展。这种伙伴关系通常包括与银行合作支付护照申请费等金融交易，加纳和卡波•佛得角就是一例。
图5.30 2016年及2018年按区域划分，与公民社会或私营机构合作提供在线服务的国家数目
5.7 总结
本章的主要结论如下:
- 46个国家，从低到中等，再到高，最后到极高EGDI级别的这种不断进步，表明这些国家正在向更高水平的电子政务迈进。近4年来各项指数持续改善，全球EGDI平均指数已从2014年的0.47上升到2018年的0.55。
- 电子政务发展水平为高和极高的国家所占比例已达到58%，接近联合国成员国总数的三分之二。低EGDI水平的国家所占比例显著下降了50%——2016年为32个国家，而2018年只有16个。
- 2018年电子政务发展的区域分布与之前的调查结果一致。2018年，欧洲以0.77继续领先，区域EGDI最高，其次是美洲（0.59）、亚洲（0.58）、大洋洲（0.46）和非洲（0.34）。
- 美洲和亚洲电子政务发展的总体进展值得关注。2016年，拉丁美洲和加勒比的大多数国家都处于中等EGDI水平，而2018年有8个国家上升至高EGDI水平。此外，三分之二的亚洲国家（47个国家中有31个）和几乎一半的美洲国家（32个国家中有15个）的平均EGDI得分也高于世界平均水平。
- 尽管一些国家在技术方面取得了一些进展并获得投资，但电子政务和数字政府的分歧仍在持续发酵。14个低EGDI值的国家是非洲国家，属于最不发达国家。在这些国家内，有机会使用互联网、在线服务的人和没有使用互联网的人之间的差距很有可能进一步加大。
- 在线服务指数（OSI）的平均得分提高最快——从0.39到0.57，平均提高了40%——表明在全球范围内，改善在线电子政务和公共服务的工作取得了稳步进展。值得注意的是，在2018年，OSI首次成为所有收入群体EGDI值提高的主要贡献者。
- 并非所有国家都提供事务性的在线服务，但在提供此类服务的国家中，所有服务类别的服务覆盖率和可使用性都增加了18%-47%。最常用的三种在线服务是：（i）为其公用事业付费（140个国家）；（ii）提交所得税（139个国家）；（iii）注册新企业（126个国家）。
- 过去四年来，在OSI所有级别的分组中，在改善提供在线服务方面的趋势一直很稳定。即使在2018年处于低OSI组的31个国家中，也有23个国家（74%）提供至少一种在线服务。
- 在所有行业，使用电子邮件、短讯服务/丰富站点摘要（SMS/RSS）提要更新、移动应用程序和可下载表格提供在线服务的国家数量均在增加。例如，相比于2016年的137到154个国家能够在线提供存档信息，2018年的国家就有156到176个。同样，特定行业的移动应用程序和短讯服务目前在70至88个国家提供，而2016年只为46至65个国家提供。
- 在教育、就业、环境领域，通过移动应用提供服务的增长最快，达到了52%。在就业领域，通过电子邮件和RSS更新增加最多，为62%；其次是环境领域，为38%。
- 2018年调查记录的一个积极趋势是，越来越多的国家提供针对最弱势群体的在线服务。从区域角度看，欧洲仍然在为脆弱群体提供在线服务上领先，几乎达到了全民覆盖，占80- 81%的欧洲国家。在美洲，国家针对弱势群体提供的服务的比例也从69%上升到86%；亚洲从70%增长至79%，非洲从33%-57%，大洋洲从4%-15%。
- 拥有OGD门户的国家数量已达到139个，占联合国成员国总数的72%，总的来说，其中84%的门户还拥有一个目录或元数据存储库，用于描述底层概念、方法和结构的数据。在拥有OGD门户和网站的国家中，约有74%的国家也向如何使用和浏览复杂数据集提供指导，鼓励用户请求新的数据集，发起黑客马拉松（也称“编程马拉松”，是一种在一段时间内很多人聚集在一起，进行合作电脑编程的活动），并在创建在线应用程序时提倡使用公共开放数据。考虑到2016年只有24%至50%的国家采取了同样的措施，这一趋势意义重大且令人鼓舞。
- 在所有部门中，以机器不可读格式提供的数据翻了一番，但机器可读数据集也在逐步增加。相比于2016年，在2018年的193个成员国中，通过电子邮件或丰富站点摘要（rich site summary, RSS信息流提供更新的国家比例在所有领域均有所上升。在教育领域提供移动服务或应用程序（app）的国家最多（占46%），其次是就业（38%）、卫生环境领域（36%），以及社会保护领域（33%）。
- 所有地区的电子参与发展都取得了进展。将2016年和2018年的调查结果相比，EPI级别为极高的国家数量翻了一番，从31个增加到62个。
- 与2016年相比，尽管2018年所有地区在部署电子咨询工具方面都取得了进展，但电子决策——电子参与模式的第三级——仍然是一个严峻的挑战。
