作者  唐    鹏  数旗智酷创始人

从目前已经公布的在线政务服务用户数据、电子政务国际排名以及地方数字政府发展成果来看，数字政府改革的确取得了前所未有的成绩与突破，从最多跑一次、一网通办、一网统管、城市数字化转型到数字化改革，数字技术、数字思维与数据价值正在不断颠覆、重构与刷新政府决策、治理、服务与监管范式。但是，毫不讳言，涉入深水区的数字政府改革正在走向“内卷”，而这种“内卷”则集中体现在三大方面：无法在制度与流程变革上取得突破创新，而周旋沉溺于以新技术拉动的不痛不痒的“微创新”；无法在数据要素市场构建方面找到数据价值挖掘的利器，而循环反复于将数据资源梳理视为数据治理本身；无法在“条”与“块”之间重新审视和实现权力的平衡，而使数字政府的平台建设、数据权属等问题陷于  “统”和“分”之间的踟蹰。

从这个角度而言，最近发布的《杭州市数字政府建设“十四五”规划（征求意见稿）》值得被重视。数旗智酷数字政府实验室结合行业动向与趋势研判进行研究解读，仅供参考。

从问题来看，文件提出数字基础设施有待完善、数字包容程度有待增强与干部数字化素养有待提升三大问题，其一涉及的城市信息模型、物联网设施、感知设备等，本质是数字技术对物理空间的感知、定义与干预，是打造数字孪生城市的基础；其二涉及的是老年人、特殊群体的数字红利均等化供给的问题，本质是科技向善与数字适老的迫切性；其三对于杭州而言则颇有些“凡尔赛”的味道，如果连曾经风靡朋友圈的网文“杭州的政府班子真厉害”的主角杭州都认为自己干部的数字化素养有待提升，我相信全国的其他城市的干部都可能会感到被这份文件“伤害”了感情。但其提出“将改革看做信息化项目建设”确是正中问题的靶心，以信息化项目推动改革，最后将建设信息项目等同改革，如何实现观念变革或许才是数字化改革的雪山草地。

文件的基本原则第一条提出了“党管数据”，这应该是我国自有数字政府、智慧城市规划以来首次提出。在数据确权、数据治理、数据隐私保护以及数据歧视等发展形势与舆论趋势下提出“党管数据”，有两个问题亟待进一步思考和破题：一是“党管数据”与“数据的人民性”之间的关系，本质是如何界定管理权、拥有权与使用权；二是这是否意味着“数据确权”的框架和边界应该在“党管数据”的原则下进行？这对下一步我国政务数据与公共数据的治理将产生何等影响？这可能是杭州在这份文件中对我国未来数据治理走势提出的一个极端重要且具有根本性意义的问题。

在目标方面，文件提出，到 2023 年末，“成为城市数字治理系统解决方案输出地”。对于一个诞生过城市大脑的城市而言，这并非遥不可及的宏伟目标，更像是杭州要进一步巩固“数字治理第一城”必须建立的竞争“工事”。从全球来看，韩国首尔、新加坡都曾或正在以将智慧城市解决方案的全球化输出作为自身建立数字时代城市发展位势的新支点。由输出资源、输出品牌到输出理念、“贩售”数字时代的城市运行解决方案，这本身即是城市治理思想与制度成果的价值传播转型。但是，杭州需要解决的问题是并非每个城市都需要一套标准化的数字治理系统解决方案，每个城市的问题与发展阶段不一，需要的是更具有弹性与韧性的治理和服务体系。就像“民生直达”在杭州可以实现有口皆碑的“免申即享”，但放到其他某个城市首先需要做可能并不是部署这一套解决方案，而是对行政系统覆盖的人、财、物的数字运行流程进行颠覆性重构。

笔者在2016年即提出，互联网+政务服务的创新正在经历“从1到0”的蜕变，即由从原来“最多跑一次”转向“零材料、零跑动”，杭州本次提出的“零”式数字化改革目标正印证了这种转变。此外，文件还提出，“启动数字包容行动，切实提升多元群体在数字化进程中的获得感、满意感。探索创新数字均等化计划，依托数字平台推动优质公共服务向基层、 欠发达地区的延伸扩散，着力弥合城乡、区域间优质公共服务差距”。对多元群体的数字包容与数字服务均等化，其本身是数字政务服务的能力与质量从“信息民主化”进入“服务民主化”的过程，是实现信息有效触达之后实现服务交付个性化与自主化的过程。

文件提出，“统筹谋划全市政务‘一朵云’，加强多级异构云平台之间的互通和融合管理，搭建全市统一的政务云资源管控中心，提升部门系统上云率和云资源使用率”。2018年，腾讯在《用云量与数字经济发展报告》首次提出“用云量”概念，并指出云资源的利用率对城市数字经济发展的影响。杭州数字政府建设的下一步其实就是通过全市政务“一朵云”以统筹、规划和调节数字政府的“用云量”，其实质是将云资源作为一种城市资源来发展和管理，而这也是推进实现“碳中和”目标的重要举措。

在数据治理方面，文件提出了“数据人格权”、“遗忘权”、“数据分红”、“第三方数据托管服务”等系列概念。

首先，“数据人格权”应该指向的是包括生命健康、姓名、肖像、名誉、荣誉、信用、隐私等权利在内的“非财产”绝对权利。而“数据人格权”得到认可和保证的最为理想的状态应该是：每个市民可以通过自己的私人数据账户分秒不差地获悉谁调用了我的身份证信息、谁查看了我的人脸数据。

其次，杭州数字政府规划应该是在国内类似规划中首次提出“遗忘权”问题。维克托·迈尔·舍恩伯格在2013年出版的《删除》一书中提出“遗忘权”问题，即每个人都应该有被遗忘的权利。一方面我们处在一个“五分钟热度、三分钟名人”的“数字化速朽”的时代，微博热搜也可以“随时按需更换”；另一方面我们生在一个“信息一旦发布即不属于自己”的时代，被传播、被篡改、被演绎、被阐释，总之一旦留下痕迹将永久无法删除，连百度快照都只是象征意义的“删除”，连抖音后台你并未上传的“草稿”都可以被传播……因此，“遗忘权”应该是数字时代的基本权利。

再次。关于“第三方数据托管服务”与“数据分红”的问题。Sidewalk Labs在加拿大多伦多滨水区曾尝试通过第三方“数据信托”计划来规避数据采集与隐私保护问题，但最终放弃了该计划，也由此导致其智慧城市项目被迫中止。那么，杭州的“第三方数据托管服务”，首先应考虑的可能是安全信任问题，是通过“党管数据”来建立信任？还是通过社会组织或联盟形式来建立信任？其次是保值和增值的收益分配问题，假如用户数据获得了收益，如何进行高效透明的收益分配？再次，我们还必须关注到所谓“数据分红”并不仅仅先于数据本身的“有效应用”效果的分红，还包括数据的“无效应用”的隐性价值分红，比如优步的司机向优步公司提出对车辆被取消、绕路、故障、堵车等数据沉淀的“数据分红”，其本质就是对其数据显性价值之外的通过大数据应用获得的“隐性价值”的分红。

此外，文件提出“设立数据治理法律咨询小组、数字伦理与隐私保护咨询小组等机构，加强重点领域、重点行业个人信息开发、利用、保护定期检查，加强数据安全评估”。这在数据治理法治化与数字伦理规范方面已经走在全国很多城市的前面，但是，在一个技术更迭与渗透已经远远超过法律法规的制定速度的当下，我们或许更想看到的是，对“数字伦理与隐私保护”做出规划的杭州是否在未来会率先启动对公共场所的门禁、摄像头、人脸识别、城市智能服务设施等的算法模型进行开放说明以供查询，并定期进行公开听证，就像出租车、自来水价格调整听证会一样，去引导、培育和提升公众面向数字社会的数字素养。

在数字政务项目建设方面，文件提出了“推动从购买项目软硬件为主向购买运营服务为主转变”。由此可以看出，“重建设、轻运营”的数字政务发展阶段已经过去，“运营即服务”成为数字政务服务领域新的潮流。政务软硬件市场也将面临变革，其背后是操作系统的改变，从PC时代的Windows到移动时代的iOS，再到智能时代微信、支付宝，操作系统的进化使以小程序、App为代表的应用决定了新的服务生产、运营和输出方式。因此，专业化的城市App、小程序运营服务商将诞生以及越来越走向成熟，比如以“数字**”为主的地方国资公司，以及平台企业在地方投资合作的混合所有制企业。

此外，文件提出“将公民评价纳入政府运营付费依据”，这意味着“好不好用”正在成为一种城市服务的评价标准。同时也表明，先前甚嚣于媒体的所谓“政务服务的大众点评”或只是一种隔靴搔痒的自嗨，因为只有跟付费标准相连接的服务评价，才能真正倒逼服务能力与水平的改进和提升。只有决定了付费多寡、下架依据、上线规则的公民评价，才真正决定未来数字政务服务的运营质量。

相比于广东提出的建立“首席数据官”制度，杭州提出的“构建数字专员体系”则稍显保守，虽然从现状而言，“数字专员”的设立将进一步打破条块纠缠造成的数据资源管理的“巴尔干化”，而其真正发挥应用的作用可能存在两个方面的挑战：一是，“数字专员”在本系统内部的资源、权力的主导权与支配权，如只是一种内部“特派员”的角色，可能更多的是一种被动响应的角色，而非对部门数据价值与能力发掘承担责任的关键推动角色；二是，“数字专员”在上级与同级数据资源管理部门的业务指导过程中“以谁为主”的问题，是否会在造成层级互动之间的博弈？

“提出一个正确的问题就已经解决了问题的一半”。如你我所见，面向十四五，杭州数字政府规划提出了诸多“好问题”，也给出的很多答案。但更多的“问题”亟待我们共同去寻求“答案”。