开放政府数据管理政策研究

摘要：在政府数据管理活动中, 各机构对于相关概念界定受技术水平、公民意识和社会发展程度等因素的限制并不总是特别清晰, 标准的政策体系的欠缺使得政策与现实需求的距离进一步拉大。文章从不同国家政府的开放政府数据政策法规文本之中析出数据管理政策的内容要素, 以两项主要的政策制定原则为指引, 构建开放政府数据管理政策的框架。

　　政府数据资源是产生于政府内部或产生于政府外部, 但对政府活动、公共事务和公众生活有影响、有意义的所有数据资源。政府数据及其相关概念与开放政府运动紧密相关, 开放政府工作组提出, 政府数据在满足完整、一手、及时、可获取、可机读、非歧视性、非私有、免于授权八项条件时才可称为“开放”。为保障政府数据开放的顺利实施, 2003年欧盟颁布了《公共部门信息再利用指令》 (Directive 2003/98/EC on the Reuse of Public Sector Information) 对管理公共部门信息再利用进行了规定。2015年3月7日, 李克强总理针对浪潮集团董事长兼党组书记孙丕恕所提出的关于“加快政府数据开放”的建议, 明确表示:政府掌握的数据要公开, 除依法涉密、限制不能公开的数据之外, 数据要尽最大可能地公开, 以便于云计算企业为社会服务, 也为政府决策和监管提供服务。

　　除此之外, 有效的保障还需要制定出配套的开放政府数据政策。开放政府数据政策的内容框架可归纳为政策目标、机构设置与人员协调、数据管理、政策实施计划与评估策略这几个方面。数据管理作为其中与数据更紧密相关的部分, 对此政策进行研究自然成为开放数据政策研究的主题部分。笔者关注国外的政府数据管理政策, 对此进行总结分析, 期待能够引起业界对于国家开放政府数据政策及地方开放政府数据政策的重视, 为未来中国开放政府数据管理政策的制定提供参考。

　　一、相关概念概述

　　在开放政府数据的实际实施过程中, 各机构对于开放的定义和开放程度的界定并不总是特别清晰, 甚至对开放粒度粗细不同的开放数据和开放信息, 受技术水平、公民意识和社会发展程度等因素的限制, 也常存在不同的理解。缺少依据会使政府机构对待来自外来文化、技术、组织等多个层面的未知挑战更趋向于保守, 因此需要对政府数据的定义首先进行确定。《中华人民共和国政府信息公开条例》中指出, “政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的信息”。但不能将开放政府数据简单地对应为就是“开放行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的数据”。结合政府数据所具有的, 非排他性、非竞争性等特点, 以及开放政府数据的落脚点即促进再利用, 使社会利用政府信息数据创造经济价值成为可能, 激发“基于数据深度挖掘和便捷利用的创新团队”, 开放政府数据的内容应该是为促进再利用激发创新, 开放原始数据和信息以供政府和全社会便捷地获取和再利用。

　　二、开放政府数据管理政策的基本框架

　　1、开放政府数据管理政策制定的原则

　　政策制定原则直接影响着政策的思路和具体内容, 是具体政策和相关法规制定的基础和前提, 恰当的原则对于政策能否取得相应成效, 能否有效解决未来可能出现的各种利益冲突有着至关重要的指引作用, 因而首先应当予以明确。数据管理政策就是开放政府数据的具体实施策略。Dawes指出, 数据管理应遵循两大原则“管护 (Stewardship) ”和“实用 (Useful ness) ”。“管护”原则将保管政府信息视为政府部门受委托的责任, 要求政府认真地对信息进行维护和管理工作。“实用”原则则将政府信息视为有价值的资产, 确保信息可利用于创新和社会进步。由于开放政府数据的目标是为促进再利用激发创新, 开放原始数据和信息以供政府和全社会便捷地获取和再利用, 以及上一部分对开放政府数据的定义, 政府数据管理政策的制定应该与之结合起来考虑。

　　2、开放政府数据管理政策的内容框架

　　开放政府数据管理政策的内容框架是为了推行并确保开放政府数据工作的可持续发展, 而对政策内容做出的结构性安排, 有利于在政策制定时利用作为检验政策完整性评估的工具。政策制定者可以以此框架为基础, 结合开放政府数据管理的实际问题和客观条件, 形成完整、有效、可实施的政策。经过文献调查, 将政府数据管理政策的内容描述汇总见表1, 以期析出内容要素建立数据管理政策的框架, 见表2。

　　三、政府数据管理政策的完善及实施建议

　　1、设计开放程度的评估工具

　　为持续保障开放政府数据管理, 需不断完善政策内容, 持续监控并满足管理活动的需要, 结合实际对政策实施进行可行性评估。结合政府数据自身特点, 也可借鉴其它领域先进的研究成果。例如借鉴科研领域PLo S和SPARC提出《开放度有多高:开放获取频谱》 (How Open Is It) , 为开放存取期刊在阅读权、自动发布、机读性等不同方面的开放程度进行量化分析, 并设计相应的频谱评估工具为开放程度打分。政也可将此应用到数据管理中, 按照不同的项目需求, 设置不同的开放等级, 清晰地评判开放的程度建立具体明确的开放标准, 明晰数据开放边界。进行独立、专业地分析, 也能为对开放政府数据不了解的人们提供更深入地认识, 理清开放政府数据的内涵和定义, 便于全社会参与开放活动并更有效地监督政府的开放进程。

　　2、制定细化政策的标准

　　标准是政策中提到的内容的具体执行方法, 文章仅仅是提供开放政府数据管理政策的基本内容框架, 在数据提交范围、元数据标准、数据再利用规范、数据服务等方面还需要政府与其它专业领域人员一同制定出统一有效的标准, 对政策进行补充, 在两者的共同作用之下, 才能保证政策落地, 为数据管理真正起到政策应有的指引和保障作用。

　　3、配套政策协同

　　在数据管理过程中, 不仅要保证数据最大程度开放, 更要注意数据开放与数据安全及隐私的平衡, 如何避免例如“马赛克效应”对公众隐私权、财产权、名誉权等造成侵害是政策制定者首先应当考虑的问题。利用政策控制开放数据的范围、程度, 明确边界, 有利于开放政府数据的活动在保护公民权益的法律框架下得到真正有效地实施。

　　除此之外, 在政策制定的宏观层面, 需从国家战略高度加强开放政府数据战略的顶层设计, 修订《保密法》《档案法》, 完善政府信息管理法律体系, 为中观、微观层面的相关机构制定政策提供指引, 避免陷入处处受制或“无法可依”的窘境。

表1 相关政策法规、指令中的开放政府数据管理内容整理