撰文：唐鹏 数旗智酷创始人
2022年6月，国务院发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《指导意见》），对我国数字政府建设的2025、2035发展目标提出了明确要求，同时从现状、原则、目标、任务、保障等多个方面做了前瞻、务实、创新的详尽规划，无论对政府系统还是数字市场，这都无疑是影响未来新十年发展的重要文件。
从《指导意见》要求来看，数字政府建设无疑已成为建设网络强国、数字中国的“总纲”与动力引擎，还将逐步成为地方政府影响GDP、产生GDP和超越GDP的重要工作。数字政府工作的价值与影响将不仅限于“政府”，而是被数字化裹挟的所有经济社会领域；数字政府的需求与市场机会将不仅限于影响既有的生态参与者，而是将策动诸多原有看似不相关赛道的数字经济企业不得不关注与积极融入。
01.未来数字政府建设的五大战略性转变
从未来数字政府建设的趋势来看，《指导意见》中已显性或隐性地展现了数字政府建设的五大战略性转变，把握这五大转变对如何决策、推进和参与下阶段数字政府建设至关重要。
一是数字政府建设的角色、价值与地位发生了变化，正在由“电子政务向电子商务学习”转向“数字政府助推数字经济发展”。
《指导意见》可以说是2016年“互联网+政务服务”指导意见发布之后的中国数字政府建设的分水岭式文件。而从本次文件中涉及的公共服务和政务服务的内容来看，其中涉及的信息均是正在试点、进行中的地方实践，这不仅侧面印证了过去5年多以来的我国“互联网+政务服务”的发展成果。但同时，将数字政府视为建设网络强国、数字中国的“基础性与先导性工程”，视为“助推数字经济、引领数字社会、营造数字生态”的根本性动力，这已经表明数字政府建设的角色、价值与地位已经发生了根本性变化，或者说2022年之前是“电子政务向电子商务学习”，在这之后，数字经济的发展速度、频率、节奏将需要保持在数字政府的视野半径以内。
二是数字政府建设的根本动力与目标发生了变化，已经由“互联网+”时代的政务服务体验“赛马”转向数字政府管理者数字素养整体提升。
《指导意见》指出，数字政府建设是为了“适应新一轮科技革命与产业革命趋势”以及“与政府治理能力现代化相适应”为发展愿景。可以说，过去十年的中国数字政府发展，本质是一种“赛马机制”在发挥创新潜能，无论从浙江的数字化改革、广东的全面数字化发展以及上海的城市数字化转型来看，还是从深圳、杭州、厦门等的城市实践来看，本质都是在充分利用自身发展资源与机制优势，以面向公众获得感为准绳的进行“抢跑”式的创新，而未来数字政府建设的焦点将从服务转向治理，从公众体验的口碑转向管理者的数字素养提升，以此来稳固数字政府可持续发展的基本盘。
三是数字政府建设的成果与效能表现发生了变化，已经从数字时代公共服务的“获得感”转向政府治理能力现代化需要的“分寸感”，从“运用”数字技术转向“驾驭”数字技术。
《指导意见》提出，到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成。同时指出要“消除技术歧视，保护个人隐私”。由此可以看出，“整体协同”的数字政府组织效率其实已经成为保障“公平普惠”的政务服务质量的前提。而在大规模数字技术的发展与渗透下，数字政府建设在未来可能需要强调的不是如何广泛地使用新技术，而是率先考虑如何去“驾驭”数字技术，不至于使数字技术成为数字政府疆场的脱缰野马，这也将是“守住不发生系统性风险的底线”的基本要求。
四是数字政府建设中的技术角色发生了变化，首次提出“推动技术部门参与业务运行全过程”，数字政府建设由“技术支撑业务”转向“业务牵引技术”的新阶段。
《指导意见》除了对大数据与政务云做了相应阐述外，而对当下流行的人工智能、区块链、物联网、数字孪生、虚拟现实、元宇宙等只字未提，这本身即是一种破除技术概念迷雾的价值回归，建立“技术理解业务”、“技术为业务服务”的数字政府建设核心理念。同时，只有技术部门对业务运行全过程的参与，才可以最大限度地消除技术对服务逻辑、体验设计上的“温差”，这也是构建“有温度”的数字政府的基本要求。
五是数字政府建设的组织决策体系发生了变化，“加强党的领导”使数字政府建设工作由政府范畴的工作能力建设转变为执政党的数字素养与执政能力建设。
《指导意见》明确提出了“加强党对数字政府建设工作的领导”，建设数字政府建设工作领导小组，并提出要“将数字政府建设工作作为政府绩效考核的重要内容，考核结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考”。这是数字政府工作领域前所未有的决策高度与考核力度。从数字政府、智慧城市发展的以往地方政策规划设计来看，以省市区主要领导（或常务、或副职）等作为领导小组组长基本是“惯例”，而从现在开始，各地及部门党委一把手或将要全权把控数字政府建设的方向。此外，着力提升干部队伍的数字化意识与数字素养也是未来一段时间内的工作重点。因此，数字政府建设已经由传统视野下的政府范畴的工作能力建设，转变为执政党的数字素养与执政能力建设。
02.未来数字政府建设的六大底层逻辑
《指导意见》从宏观到微观较为深入与具体地揭示了未来数字政府建设的六个底层逻辑，从价值、平台、环境、投资、安全等层面，为未来数字政府的决策者、从业者、建设者提供了参与数字政府生态创新的六个路标。
（一） 数字政府的价值引领性
正如本文开篇的判断，数字政府已经不再是与数字经济、数字社会、数字生态“平行”发展的数字化领域的生态角色之一，而是成为“助推”“引领”和“营造”的动力引擎。这种价值引领的动力来源则是来源于党的“总揽全局”的政治优势与组织优势。因此，客观、务实地认识到数字政府建设在新的历史阶段的时代角色与地位，是开启新阶段一切数字政府工作的前提。
（二） 政策产品的平台首发性
《指导意见》提出在政务公开方面，对政府政策信息产品“加快构建以网上发布为主、其他发布渠道为辅的政策发布新格局”。这可能是继提出政府网站作为“第一平台”之后的最新定位。强调“网上发布为主”，本质上即是强调网络平台对于数字时代政府政策的首发性价值。此外，“网上发布”的内涵范围则愈加宽阔，不仅包括政府网站、App、小程序等，还涵盖了图文、短视频、动画甚至虚拟现实的政策产品体验。
（三） 发展环境的动态适应性
《指导意见》针对数字政府建设提到了四大方面的适应，主要包括构建与政府治理能力现代化相适应的顶层设计，相关法律法规制度要适应数字政府建设阶段，数字经济及社会治理的治理方式要适应现实要求及规律，健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系……强调数字政府相关工作、措施、动作与主体、对象、条件的相互适应，其背后隐藏的两层含义是，一是过去一段时期内数字政府建设工作存在与现实条件、制度、环境的错配现象，存在法规制度跟不上发展要求，以及政府职责体系无法适应数字政府发展的现实；二是强调数字政府建设工作的“适应”性，本质是强调数字政府未来应具有“引领”性，从而驱动数字经济、数字社会、数字生态的协调、有序、健康发展。
（四） 建设运营的渠道开放性
《指导意见》指出，鼓励有条件的地方探索建立综合论证、联合审批、绿色通道等项目建设管理新模式。做好数字政府建设经费保障，统筹利用现有资金渠道，建立多渠道投入的资金保障机制。这意味着，首先，现今政府采购体系与信息化投资管理模式下的数字政府项目遇到的问题，在“有条件”的地方或将会采取“绿色通道”的方式来解决“合规性”的问题。其次，在现有财政资金渠道作为经费保障的数字政府建设运营模式下，以国资架构为主要模式的运营管理模式可能是越来越普及的“多渠道投入”的资金保障机制。如果进一步拓宽一下想象空间：未来依托政务服务平台的公共服务与商业服务融合的数字消费项目是否会成为新的收入来源呢？
（五） 数字技术的监督约束性
《指导意见》提出，开展对新技术新应用的安全评估，建立健全对算法的审核、运用、监督等管理制度和技术措施。算法将是关乎数字安全的重要内容。对算法的审核、运用和监督管理，未来将远远高于我们目前对信息、数据的管理强度。这是因为算法一旦运行将是无差别的、规模性的影响，对算法的审核监督，本质是如何驾驭智能时代的数字权力。也就是说，未来所有的数字政府运营主体及企业都可能需要做好算法评估、审核和监督的准备。
（六） 数字救济的无限兜底性
“公平普惠”是2035年的数字政府建设目标。《指导意见》提出，“积极打造多元参与、功能完备的数字化生活网络，提升普惠性、基础性、兜底性服务能力”。疫情期间，老人扫不了场所码无法乘坐公交、无法购买面条等现象的存在，本质即是当前数字政府的服务能级还不具备“兜底性”。因此，在“大政府”模式下，数字政府在未来经济运行过程中所充当的或将是一种“无限责任”角色，为全社会不同阶层进行“兜底性”服务，数字政府输出的政务服务、社会治理、市场监管等均具有对边缘群体提供数字救济的责任与作用。当然，这种“兜底性”最终需要依靠整个数字政府生态的多元主体去共同完成。
03.数字政府建设“新十年”的发展洞察
（一） “互联网+监管”成为“互联网+政务服务”之后的新热点
从发展效果来看，一体化在线政务服务平台在近年来取得的成效已然有目共睹，《指导意见》中涉及的任务部分本质上是已经在多地试点试水，亟待在未来拓展推广的内容。而“互联网+监管”的公众感知度并不高，但其监管效果所呈现出来的社会反应却时常成为热搜或头条。特别是涉及平台经济领域的监管执法，以直播电商、长租公寓、社区团购、数字藏品等领域为例，新技术、新业态、新产业等层出不穷，监管手段和监管思维需要不断更新，这也是保护公众数字生活权利不受侵犯的重要保障。从数字化发展的态势来看，“互联网+监管”无疑将成为超越“互联网+政务服务”的新热点。
（二） 基层治理智慧化将产生新的发展格局
“基层治理智慧化”是国家治理能力与治理体系现代化的关键组成部分。从超大型城市的疫情来看，基层治理的精准化、智慧化程度，直接影响了公众对政府形象与能力的认知和信赖度。《指导意见》提出，实施“互联网+基层治理”行动，构建新型基层管理服务平台，推进智慧社区建设，提升基层智慧治理能力。“构建新型基层管理服务平台”可能意味着，一是在目前的城市“一网统管”体系下，还没有完全满足基层管理服务的要求；二是在原有的网格化管理模式下，还无法跟上新时期社会治理的公众期待和需求；三是所谓的“新型基层管理服务平台”将是线上线下融合、虚实数字孪生的新型平台。
（三） “绿色双碳”或成为数字政府新的赛道
“绿色双碳”似乎成为数字化领域雷声大雨点小的讨论主题，从耳熟而详的数据中心减碳到利用数字化工具和平台预测和控制物理空间的碳排放。但是，真正在双碳领域具有突出贡献和可复制价值的案例可能寥寥无几。那么，作为具有引领价值的数字政府建设领域是否可以率先尝试“绿色双碳”的场景实践？在数字公共服务、社会治理、市场监管的具体场景中设计“碳足迹”计算工具或碳排放计算器，为其他行业的推广进行实验？《指导意见》提出，加快构建碳排放智能监测和动态核算体系。应不只是在生态环保领域的碳排放监测体系构建，数字政府建设本身的“绿色双碳”体系设计也很值得一试。比如我们的政务服务App如何通过设计来减少碳足迹。
（四） “穿透性”将成为“互联网+督查”新特征
国务院“互联网+督查”平台已推出了三年多时间，打通了民间通向中南海最近的数字通道。《指导意见》要求，优化完善“互联网+督查”机制，形成目标精准、讲求实效、穿透性强的新型督查模式。其中，“穿透性强”可以说是既展示了大数据时代的优点，同时也暗含了数据迷雾之下的“弱点”。互联网、大数据时代的监管特征即是通过海量数据见微知著，接近和发现真相，而同时伴生的是各种舆论、数据、信息的噪音干扰，对督查造成一种障碍和假象。因此，“穿透性强”对数据共享具有更高要求。
（五） 场景驱动成为数据共享的基本动力
无论是数据开放还是数据治理，在发展初期曾经都是一种自发性、自觉性的动作，缺乏场景牵引和需求激发，围绕数据的工作则成为一种秀肌肉一样的表演，相互比拼谁开放的公共数据更多，而不论谁利用数据带来的社会价值更大。《指导意见》指出，有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。以应用场景为牵引，建立健全政务数据供需对接机制，推动数据精准高效共享，大力提升数据共享的实效性。推进社会数据“统采共用”，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。从以上三点要求来看，其一，地方、基层或将不再只是不停上报数据而看不到、用不到数据的“表哥”和“表姐”，加速纵向和横向系统的数据共享，本身即可提升政府运作效率；其二，以应用场景为牵引的数据对接与共享机制，不仅可以加速数据流动，同时可以真正推动由数据催生的创新主动性，数据创新场景，场景反哺数据；其三，实现社会数据“统采共用”，可能首先要实现健康码、核酸检测报告等数据采集的跨地区共享共用开始。
（六） 政务云市场或将持续“动荡”
政务云市场至少已经经历了两次喧嚣，第一次即来自微信、钉钉等平台企业端的“互联网+政务服务”创新，公众号、小程序等热火朝天，巨大的流量和用户反馈，以及疫情期间快速敏捷的微应用冲刺，让政府机构初尝了“云”的甜头；第二次则是由于数据安全、数据歧视、隐私保护、平台企业监管以及系列原因衍生的“马太效应”，国资云逐渐成为政务服务平台的主流选择。而从多家平台企业新近的云部门调整和高管换帅的动向来看，第三次“喧嚣”或已经在路上。《指导意见》对未来政务云发展坚持的依然是“集约”二字，从国务院组成部门到省级政务云建设，“探索建立政务云资源统一调度机制，加强一体化政务云平台资源管理和调度”。或者说，在“一体化”与“一朵云”的基本建设理念下，平台企业能突出重围施展拳脚的应该还在于其对产品设计的感觉、用户思维的理解与运营节奏的掌控。
结 语
中国的数字政府建设已经进入到了新的历史阶段，在过去二十年以来的数字化、网络化、智能化领域的国家政策推动来看，目前在决策、组织、管理、执行等层面的力度和强度是前所未有的，这不仅反映了治理能力与治理体系现代化建设的迫切要求，同时也反映了来自外部对政府行政水平与执政党面对数字时代的决策智慧的考验。从长远来看，中国数字政府建设正在逐步找到符合自身制度风格、发展路径与社会期待的节奏与频率。同时，从疫情防控中的政府数字化作为来看，我们也正在寻找一条既符合数字时代的普遍性价值规律要求，又可以满足人民对美好生活期待的特色发展之路。
