作者：唐鹏 数旗智酷创始人
近日，《人民论坛》刊发了电子科技大学公共管理学院教授、博导张会平的《基层数字形式主义的治理策略》一文，作者从数字政府系统和平台的建设、运营、考核等表象问题出发，挖掘了在顶层设计、功能设计、数据壁垒、“过度创新”等方面存在的问题，从而提出了通过数字素养提升、项目管理改进、增强数据应用以及考核评估，来破除“数字形式主义”的魔咒。虽然“数字形式主义”的报道与讨论在最近几年始终不绝而耳，但这篇文章应该说是目前对“数字形式主义”最为系统且深入的剖析。在此之前，2021年10月，半月谈发表了《背不动的“数字枷锁”：“痕迹形式主义”拖累“数字化基建”》，2022年2月，新华每日电讯发表了《谨防“数字形式主义”滋生蔓延》。
既然“数字形式主义”所到之处均为人所憎恶，但为什么历经多年依然无法被彻底根除？笔者认为，可以换个角度来思考“数字形式主义”的归因。
“数字形式主义”的核心问题在于，本身以数字化来提升行政系统管理和服务效率的目标没有实现，还因为数字化系统和平台的应用产生了新的包袱与障碍。但“形式主义”并非今天才有，在数字化技术出现之前就早已有之。要寻踪到“数字形式主义”的根，亟需厘清的两个基本事实是：什么是因数字化而造成的形式主义？比如因为立项需求与商业利益而驱动的“过度创新”。什么是传统形式主义在数字化技术下翻新的寄生物？比如因考核要求的数据造假。
我们所看到的领导要求的对App或政务服务应用的转发/点赞/下载，都只是表象。所谓功能不好用、平台不能用等也只是一种”数字迷雾“。造成“数字形式主义”的核心根源在于——政府数字化转型的制度准备滞后于技术渗透速度，从而囫囵吞枣地将未改革的线下政务流程直接搬到了线上，并将”数字化改革“视为一种”符合时代要求的“改革”本身，由此造成建设、运营、管理上的系统问题，迫于考核要求从而形成了形式主义的“生物链”，导致“数字形式主义”的屡禁不绝。
斯坦福大学社会学系教授周雪光在其著作《中国国家治理的制度逻辑》中提到一个地方环保督察的案例时指出，基层政府在考核方面存在“相生相杀”的关系——当市级单位考核县区级单位，他们会要求杜绝造假与形式主义敷衍；而当中央或省级单位考核市县的时候，市与县则瞬间形成一个同盟的“共谋关系”，比如上级单位帮助下级单位掩盖失误、协助造假。笔者认为，“数字形式主义”之所以具有如此强大而深度的生存能力，这也是不可忽略的原因之一。
时至今日，破除“数字形式主义”的诅咒首先应该警惕的是：谨防用新的“形式主义”去解决旧的“形式主义”，然后不断循环。因为在采购体系、开发运营模式、考核机制等不改变的前提下，所谓严控项目上线流程、加强运营数据分析、创新考核评价模式、加强先进经验推广等，最终将会回到“数字形式主义”的旋涡当中。比如严控项目上线流程，项目上线的时间表与领导确定的时间表冲突了怎么办？比如加强运营数据分析，数据痕迹分析的结果利害关系到的部门绩效由谁来负责？比如加强先进经验推广，经验的先进与否是由报送的材料精彩与否来决定还是由微博或自媒体的素人评论来决定？……
因此，笔者认为，解决“数字形式主义”必须重新认识“政府即平台”理念，并理解这种理念在快速发展的政府数字化转型过程中的价值与意义切换。英国在2015年首次提出了“政府即平台”理念，2016年中国发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，再观照全球数字政府的发展轨迹，“政府即平台”的价值核心在于两个方面：一是作为政务服务供给的平台，通过系统打通与数据共享，集中统一地为公众和企业提供数字服务产品；二是作为政府运行生态平台，以服务供给与社会创新为目标，通过连接政府机构、企业、社会组织与个人，打造一个开放共享的协作平台。
如今，我们应该如何来理解“政府即平台”？笔者认为，最根本的变化应该是从服务平台向生产力平台的转换。以英国为例，2015年在提出“政府即平台”以后，英国GDS创立了GOV.UK PaaS ，旨在帮助公共部门组织快速、安全地托管其数字服务，而无需担心基础设施的稳定性与安全性。GOV.UK PaaS 的实质即是英国数字政府的“一朵云”，通过公共的政务云搭建与共享，来推动数字政府转型。
图：英国数字服务平台
时间到了2022年，英国政府认为，GOV.UK PaaS 的能力与增长速度已经不及预期，已经无法跟上数字政府的发展，于是决定在18个月内停用。同时，为了取代过去的GOV.UK PaaS，英国GDS持续投资了新的数字服务平台，并推出了GOV.UK Notify（即时通讯）、GOV.UK Pay（在线支付）、GOV.UK 设计系统和原型套件，以及构建新平台，例如新的GOV.UK Forms（在线表格）。
这意味着英国数字政府发展模式的转换——由原来提供数字基础设施转变为向各部门与机构提供开源即接即用的生产力工具，比如消息应用、在线支付插件、在线表格等是每个政务服务平台的标配，这种统一的开源组件供给可以节省大量的投入精力与费用（比如由于发送消息、短信是按照字数算钱的，平台只需要提供如何编写消息的技巧和格式，则可以在全国范围内降低这类经费的支出），此外还为全局性的数据分析提供便利。
另外，功能的可用性与用户体验一直是困扰政务服务产品的重要因素。英国通过GOV.UK 设计系统和原型套件的提供，并提供在线测试服务，大大降低设计与体验上的投入与误差，这意味着需求部门只需要按照设计原则在原型套件上进行自我组合即可快速上线。
英国数字服务平台提出“无采购、无代码、低成本、无障碍”的特征，目前已有1500个组织对其推出的相关工具与套件进行接入使用。当然，这也标志着“API即服务”正在成为现实。
其实，早在几年前，中国的个别省市就已经开始了所谓“数字政府生产力平台”的建设，比如某市服务城市治理的“低代码平台”，某省的政务服务产品共享复用平台，但为何最终的结果都是无疾而终？背后有几点原因值得关注：一是假如没有一个通行的技术规范与设计原则，那么这种开源共享的数字产品如何扩展用户？二是采购规则问题，如果可以免费试用，开发的成本与产品的后续维护成本由谁来承担？从英国数字服务平台来看，除了提供API开源工具、交互原型套件等，他们还专门提供了设计原则、开发手册以及一个配套的数字市场，这与提供“战略规划”、“行动方案”、“建设指南”等是有根本不同的。
那么，到底如何走出“数字形式主义”的陷阱？或许，我们需要思考的是如Jennifer Pahlka的著作标题《Recoding America》一样——“重新编码数字政府”。
参考信息：
https://platforms.service.gov.uk/
https://www.gov.uk/service-toolkit#gov-uk-services
