0 引言

　　开放数据在政策领域最早出现在20世纪70年代的科学政策领域，其强调对可利用数据的开放。具体到政府领域，开放政府数据政策对于推动开放政府数据的发展显然具有全局的、指导的、保障的意义。随着澳大利亚电子政务的发展，信息政策对整个社会的影响越来越大，因而澳大利亚开始制定和完善开放数据政策，从而推动开放数据进程。据英国开放基金会公布的2015全球开放数据指数显示，澳大利亚排名第三，相对于2014排名进步了两名。在2016年万维网基金会(World Wide Web Foundation)发布的《开放数据晴雨表：全球报告》(第三版)中，澳大利亚综合排名第十，且执行力维度排名第三；我国则排名第五十五(见表1)。澳大利亚开放数据起步相对较晚，其数据集数量、质量、可用性方面不及美国和英国，但是吸取了其他国家在开放数据方面的经验，政府积极制定相关政策推动数据逐步开放，这几年开放数据取得了巨大进展。为此，本文利用文献调研和案例分析的方法，对澳大利亚中央政府开放数据的政策文本进行系统调研，从政策进展、政策内容等方面梳理澳大利亚开放数据的现状，以期为我国开放数据政策制定提供参考。

　　1 澳大利亚中央政府开放数据政策发展历程

　　1.1 准备阶段

2008年8月，澳大利亚创新、工业、科学与研究部发布《拼搏的澳大利亚：提升创新实力》，认为信息流的改进能鼓励数据开放，强调信息的免费获取以及对信息的最大程度利用，从而实现增值。2009年7月，澳大利亚宽带、通讯和数字经济部发布《澳大利亚的数字经济：未来发展方向》，强调通过开放存取来促进公共部门信息产生新用途，从而以更加开放式获取信息的策略来帮助公共部门和私人部门进行创新。2009年12月，澳大利亚财政部发布《参与：接触政府2.0》，关注以什么样的方式利用诸如Web2.0的技术来构建“更加开放、负有责任、具有回应性、高效的政府”。该报告其中一个关注主题是开放公共部门信息的获取渠道。2009年12月，澳大利亚法律改革委员会发布《澳大利亚保密法与开放政府》，试图寻找相关方法以平衡两个互相矛盾的需求：在一个维持开放性和富有责任心的政府中，如何提供公众获取信息的渠道和保护公民信息。

　　1.2 实施阶段

2010年3月，澳大利亚政府行政改革咨询小组发布《捷足先登：澳大利亚政府行政改革的蓝图》，该报告提出了九项建议，其中第二个就是“创造一个更具开放性的政府”。2010年5月，澳大利亚财政部对《参与：接触政府2.0》报告进行回应并发布《政府对政府2.0工作组报告的回应》接受了政府2.0工作小组报告中的大多数建议。为此，澳大利亚政府同意公共部门信息的公开原则，并指定澳大利亚信息专员办公室负责确定这些建议的执行方式。2010年5月，澳大利亚管理咨询委员会发布《允许变化：鼓励公务员培育创新精神》，强调在澳大利亚公共服务中形成和巩固一种创新文化，其中建议二称：“信息流有利于创新，而且是政府实现更大程度创新的关键所在”。该报告建议，除非数据涉保密，否则属于公共财产的数据资料应被公开利用。2010年7月，澳大利亚财政部发布《开放政府宣言》，推崇一种开放、透明的未来政府文化。2011年7月，澳大利亚总理内阁部制定和颁布《澳大利亚数字转换政策》，旨在促进澳大利亚政府部门由纸质文档转向数字信息和文件进行转变，以数字化方式创建、存储和管理文件，从而提高行政效率。

　　1.3 发展阶段

2012年9月，澳大利亚财政部发布《澳大利亚公共服务信息通讯技术战略2012—2015》，其中第三部分为开放性参与：随着政府信息获取和可用性得到改善，澳大利亚公共服务会变得更加透明和开放。2013年2月，澳大利亚信息专员办公室发布《开放公共部门信息：从原则到实践》，该报告在公共部门信息调查的基础上确定了开放公共部门信息的八项原则，详细阐述每一原则的调查结果，并分析了澳大利亚政府部门在实施开放存取议程上面临的当代主题。2013年6月，澳大利亚财政部发布《公共服务大数据战略》，其中大数据原则中第六个原则为“加强开放数据”：在适当的地方，任何政府大数据项目的结果要公之于众，而且数据分析过程中使用或创建的数据集要发布到网站data.gov.au上；大数据分析将建立在Gov 2.0的执行之上；data.gov.au门户将被加强并会继续担任中央数据资源库。2015年12月7日，澳大利亚总理发布《澳大利亚政府公共数据政策声明》，进一步使上述规定得到支持，强调在默认情况下非敏感数据都是开放的，使数据可免费使用、易用并具有高质量和可靠的应用程序编程接口(API)。

　　2 澳大利亚中央政府开放数据政策内容

　　2.1 政策目标

澳大利亚中央政府制定开放数据政策，旨在形成参与文化、促进政府信息的有效获取以及技术的创新利用。为了提升澳大利亚政府开放性和透明度，应当基于三项主要原则：告知，促进在线创新以及信息获取和利用，从而加强公民获取信息的权利，以及在澳大利亚政府机构中形成一致的开放文化；协作，在政策以及提供服务方面同公民合作，以推进政府进程；参与，使政府具有更大程度的协商和参与。

　　2.2 政策制定参与者

大量中央政府机构参与到开放数据政策当中，包括：通信信息技术及艺术部、财政部、总理内阁部、总检察院、国家档案馆，各主体职责见表2。

　　2.3 政策内容

澳大利亚中央政府开放数据政策内容主要包括政府数据开放原则、开放标准、开放流程、开放格式、开放许可协议等。

　　a.开放原则。澳大利亚日益明显的一个趋势就是，制定相关原则来指导开放数据政策的进展。2011年5月，澳大利亚发布《开放公共部门信息原则》，见表3。

　　b.开放标准。由于标准能确保数据可用和互操作，因而其是开放数据的一个重要部分。在国内，澳大利亚中央政府也制定了相关的标准(见表4)。

　　c.政府数据发布的流程。澳大利亚政府数据开放是按照一定流程进行，其中澳大利亚开放数据工具箱网站将数据发布流程分为5个阶段：选择适合组织和用户需求的数据集，考虑数据是来自研究项目或数据收集或信息通讯技术系统创建而产生的数据，还是本部门拥有但从未发布的数据；明确数据准备、发布和更新的主体；应用一个开放许可方式来发布信息——澳大利亚公共服务默认为署名许可(Attribution CCBY)；使数据可用，创建一个基本开放数据集并以开放格式保存；使数据可通过data.gov.au可现。

澳大利亚政府信息管理办公室发布的《发布公共部门信息：新的建议》为各机构在信息公共存取和再利用上提供了一个实用指南，将数据发布流程归纳为5个阶段：数据发现(Discover)，评估数据的完整性和敏感性、及时性、使用成本和质量；数据处理(Process)，解决隐私、保密性、合法性、政策及合同要求等问题；数据许可(License)，应用相关许可证来促进数据共享和再利用(如知识共享许可协议)；数据发布(Publish)，考虑可访问性、开放标准/格式、元数据和文档；数据完善(Refine)，回顾数据有效性、持久性，用户/利益相关者的参与、持续改善。

　　d.开放格式。澳大利亚对开放格式存在一定倾向，并指出：CSV、XLS是唯一的能够在data.gov.au产生可视化或者API访问的格式，其中CSV格式的开放性高，最适合开放结构化数据，而XLS开放性低，在非微软系统上具有有限的机器可读性和可用性。就其本身而言，CSV/XLS文件为诸如KML的一些空间数据类型提供地图服务。例如，KML是一种针对谷歌地球所制定的开放标准；WMS的开放性高，是基于地理坐标的地图图像的标准格式。因此，如果组织期望数据集能自动生成API访问，那么组织必须以CSV格式提交表格数据。澳大利亚财政也支持诸如KML的一些地理空间数据类型，并提供额外的格式支持。然而，各政府部门也可以发布任何数据文件类型，并且财政鼓励部门在适当适合或者对用户有用时来发布多种格式。因此，data.gov.au门户支持多种数据发布格式，包括PDF、HTML、ZIP、WMS、KML、CSV、SHP、XLS、GeoJSCON、WFS、JSON、Esri REST、KMZ、XLSX、XML、arcgrid、RDF。

　　e.开放许可协议。2010年，澳大利亚总检察院发布《澳大利亚政府部门知识产权原则声明》，首次向政府部门提供了一个政策性框架，有助于各部门发现并管理知识资产。2010年10月，该声明得到修订，不仅反映出政府对软件知识产权的所有权的有关决定，而且还强调公共部门信息的免费利用。2011年，澳大利亚发布《政府开放获取和许可框架》(Australian Government Open Access Licensing Framework，简称AusGOAL)，旨在对开放政府数据中的风险进行管理。AusGOAL也与众多世界各地的开放政府计划一致，并且支持OAIC的开放公共部门信息的原则。

　　AusGOAL包括澳大利亚CC3.0(Australian Creative Commons Version 3.0 licenses)、限制许可证模板(AusGOAL Restrictive License Template)和三条款BSD许可(BSD 3-Clause software license)。CC3.0包括六种知识共享许可协议：署名许可(Attribution CC BY)、署名—相同方式共享许可(Attribution Share Alike CC BY-SA)、署名—禁止演绎许可(Attribution No Derivatives CC BY-ND)、署名—非商业性许可(Attribution Non-Commercial CC BY-NC)、署名—非商业—相同方式共享许可(Attribution Non-Commercial Share Alike CC BY-NC-SA)、署名—非商业性—禁止演绎许可(Attribution No Derivatives CC BY-NC-ND)。限制许可证模板专门为包含个人或其他机密信息的材料所制定，也可以用于一定条件限制的资料，如格式限制、利用期限限制。三条款BSD许可具有较强的兼容性，允许专有使用，使得软件能纳入专利产品。

　　3 澳大利亚中央政府开放数据政策分析

　　3.1 优势分析

　　a.政策内容详尽。从公共政策角度来审视，政策本身的质量直接影响着其所涉内容的落实及执行度。可见，开放数据政策内容的完整、具体与否直接影响着政府对公民的数据开放力度以及政策执行度。从政策内容来看，澳大利亚中央政府开放数据政策对开放数据格式、流程、标准等都进行了详细说明。为了促进各级政府对开放数据有一个全面、综合的了解，澳大利亚还构建了开放数据工具箱网站(Open Data Toolkit)，提供一系列主题(例如，政策、规划等)，使得各部门能根据任一主题来查找相关内容。从具体政策子内容来看，澳大利亚对各个具体领域进行详细阐述。例如，澳大利亚《开放政府宣言》《政府开放获取和许可框架(AusGOAL)》对开放数据原则、许可协议等内容进行规范。

　　b.政策之间连贯。从生命周期的角度来看，政策的走向包括：政策继续、政策调整、政策终结。为了防止开放数据政策在未实现政策目标情况下受到终结，就必须针对外部环境变化和政策制定主体的认识的深化来进行回应并保持政策连贯性。例如，澳大利亚政府2.0工作小组在2009年12月发布具有里程碑意义的报告《参与：接触政府2.0》，提供了一系列建议，包括在线参与、可获取性等。针对这一报告，2010年5月3日，澳大利亚政府正式回应政府2.0工作小组报告并发布《政府对政府2.0工作组报告的回应》，基本上接受了工作小组的建议。随后，澳大利亚于2010年7月16日发布《开放政府宣言》，使得《参与：接触政府2.0》中的主要建议得到实施。在这种情况下，在实现一个更加开放、透明的政府模式的过程中，开放数据政策稳定和连贯扮演了重要的角色。

　　c.政策执行具有组织保障。澳大利亚通过机构设置和人员协调来提供保障：2009年6月，澳大利亚成立政府2.0工作小组，这个小组负责向政府提供信息公开方面的政策建议，指导政府如何利用Web2.0技术来促进在线参与，以及如何加大公共部门信息开放存取，从而提升政府开放性和透明度；为了更好推进大数据战略，澳大利亚于2013年2月成立大数据工作组，负责大数据指南制定以及相关项目推进；澳大利亚设立信息专员办公室，为政府对信息资源如何收集、储存、管理、使用和公开方面提供政策性建议和实践性指导，并在开放数据政策制定以及协调现有机构上发挥作用。

　　d.注重法律法规修订。1982年，澳大利亚颁布《信息自由法》，后来得到大幅修订并于2010年开始生效，它所规定的目标是：“倡导一种在各个政府部门之间达成一致的公开文化，以及在政府中形成大程度的公开奠定坚实基础”。它强调《信息自由法》在促进公众参与政务流程方面发挥重要作用，并且推进公众便捷地获取政府信息。这部修订的法律废除了原有《信息自由法》及《档案法》中所有关于豁免的结论性证明：信息专员和行政诉讼法庭可以不受干涉的对所有的存取拒绝核查，以确定《信息自由法》的豁免标准是否得到满足；各部门和政府机构不再有最终决定一个文件是否能被公众获取的权利。

　　3.2 政策不足

由上述可知，澳大利亚在开放数据各个方面已经做了许多工作，但大量的政策方针也面临相应的挑战：这些方针既有重叠部分，又存在不一致的情况。以开放数据原则为例，这些原则中所体现的是推进信息政策发展的价值观和目标。政府部门可以在这一总体框架内来制定本部门的政策，这一框架有助于政府各部门之间达成一致。尽管这些原则为开放数据设定了标准并且之间存在许多共性，但是它们所关注的重点不同，涉及信息公开、信息管理最佳实践、政府部门职责履行、版权及定价等。这种政策的碎片化使得开放数据政策执行过程中会出现替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行等“上有政策、下有对策”的现象。这导致的结果是，地方政府在开放数据时基于地方局部利益而非国家利益来考虑，从而不利于开放数据的整体推进。另外，澳大利亚尚未针对开放数据制定专门的法案，而是基于传统的信息公开实践，对现有法律进行修订，从而没有相应的较为完整的政策来提供指导。

　　4 对我国的启示

　　政府数据的开放是一项系统性工程，需要完善的政策体系使得所有工作的展开都有法可依。本文前面讨论的大量澳大利亚中央政府政策都指出，政府数据具有潜在用途。对我国而言，制定和完善可持续性开放数据政策法规，加强开放政策执行的组织保障，会有助于最大程度的获得开放数据的效益。

　　4.1 制定完善的开放数据政策

       我国国家层面缺乏有关开放数据的政策文件，仅分散于各个政策文件当中(见表5)。这既影响开放数据的具体落实，也容易致使开放数据政策目标分散。因此，我国应加强顶层设计，从宏观层面制定开放数据政策，内容应包括开放数据政策目标、开放数据管理(界定开放数据范围，从而明确哪些数据可以开放以及那些数据不能开放，并包括开放数据格式、标准等)等内容。

4.2 加强开放数据政策执行的组织保障

所谓开放数据政策执行，指政策执行主体通过设立组织部门，并运用各种政策工具和手段来宣传开放数据政策、加强开放数据的应用实践，从而使整个社会形成开放的理念并推动数据共享[41]。可见，组织准备是政策具体执行的保障，组织功能的发挥情况会决定着政策的落实程度。它更多涉及的是政策执行机构设置，这也是组织准备中首要任务。为了确保政策连续，澳大利亚强化了一系列配套举措，如成立澳大利亚信息专员办公室，就开放数据进行强有力的领导，能加强部门针对开放数据新发展所作的战略进行回应。就我国而言，我国尚不存在专门的开放政府数据部门，而且在相关政策文件也未提及。因此，我国有必要加强中央领导重视，如2015年3月6日，中国国务院总理李克强在参加山东代表团审议《政府工作报告》时表示中国政府支持政府数据开放共享：“政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外，数据要尽最大可能地公开”。另一方面，在各级政府设立诸如政府CIO(政府首席信息官)一职，促进政府在数据开放、Web2.0利用以及其他政策方面进行变革，并监督开放数据政策执行。

　　4.3 适时修订法律法规

        2015年9月，国家发改委相关负责人就《国家信息化发展战略纲要》进行答记者问时指出，政府数据开放的工作之一就是建立健全相关法规制度，实现最大程度开放。尽管我国于2008年发布《政府信息公开条例》，但它属于行政法规层面，不具有法律的效力，而且也对军队、政协等难以发挥作用。另外，该法规自颁布以来，至今已经有八九年，其中相关内容需修订。从不完备法律的角度来看，在政府信息公开走向开放政府数据过程中，这一变革会不断挑战那些为解决“老”问题而设计的法律。所谓不完备法律，是指“既然法律通常被设计为要长期适用大量的对象，并且要涵盖大量迥然不同的案件，那么它必然是不完备的……法律不完备时，剩余立法权及执法权的分配方式会影响执法的有效性”。尽管开放政府数据和政府信息公开的主体一致，但前者开放的政府数据是原始的，而后者公开的政府信息存在再加工，这意味着对原始数据所具有的利益要在相应主体进行再分配，使得开放政府数据与政府信息公开的法律法规会呈现不同特点。因此，一方面，需要建立健全开放数据的相关立法，如将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》以及制定《开放政府数据法》；另一方面，对相关法律进行修订，确保彼此之间一致和互补。例如，《政府信息公开条例》第十八条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开；而《档案法》第十九条却规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。

　　5 结语

　　本文在梳理澳大利亚中央政府开放数据政策进展的基础上，分析了政策目标、政策制定参与者、开放原则、开放标准、开放流程、开放格式、开放许可协议等政策要素。从澳大利亚的建设经验来看，开放数据政策研究对开放政府数据提供指引作用，而基于本文研究的所得出的启示是，制定和完善政策法规以及加强组织保障。然而，由于中国和澳大利亚在政治体制、经济发展水平、社会需求等方面存在差异，那么我国在应用这些经验时，应当立足于本国实际。本文针对澳大利亚开放数据政策的研究对象局限于中央政府层级，未来还需要对地方政府层级开放数据政策进行分析，以进一步探究澳大利亚开放数据政策的完备性和可行性。

（来源：情报杂志  作者：陈美）