作    者

冯    奎   中国城市与小城镇改革发展中心学术委秘书长

唐    鹏   数旗智酷创始人、电子政务理事会副秘书长

来    源  

本文首发于《中国市长》

《中国市长》是中国市长协会会刊，是市长们相互交流和学习的重要媒介。中国市长协会经国务院批准，于1991年8月正式成立，由中国各城市现任市长、副市长及直辖市的区长、副区长组成。现有会员近6000名，遍及全国675个城市。

数字技术的发展正在对城市治理产生深刻影响，以5G、云计算、物联网、人工智能、区块链等为代表的新基建正在重构城市的发展动力。中国互联网信息中心发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，其中，城镇网民规模为6.80亿，互联网政务服务用户规模达8.43亿，国家政务服务平台注册用户数也超过了2亿。这意味着对于城镇化超过60%的中国而言，与此同时，一个庞大的“数字市民”群体正在悄然形成。

新冠肺炎疫情的蔓延冲击了原有的城市运行秩序，也激发了城市对未来发展路径的思考，杭州提出以“城市大脑”打造新型智慧城市，上海提出以治理、经济、服务为核心的“城市数字化转型”，深圳提出打造“城市智能体”，这些均是国内领先城市对城市数字化治理发展给出的回答。在更广泛的意义上来说，在“十四五”伊始，系统、全面、前瞻地思考城市数字化治理的背景、现状与未来十分必要。

01.

数字赋能下的城市治理转型

在城市发展的过程中，以移动互联网、大数据、物联网、人工智能、区块链等为代表的前沿数字技术，对城市的决策、治理、服务等影响不断加深。从当前的发展趋势来看，数字技术之于城市，正在由一种被标记为“治理工具”、“服务资源”、“监管系统”、“应用平台”等物化的被动型、支撑性价值角色，而逐渐转变成为关乎决策意志、市民权利、安全风险的“主动性力量”。理解和把握数字技术对城市治理的利弊影响，是推动数字赋能城市治理转型的重要前提。

• 移动互联网与城市服务势能

移动互联网推动城市治理与服务势能的提升主要包括四个方面。首先，移动互联网与智能手机突破了城市空间和时间的限制，在服务的场所与服务时段方面进行无边界扩展，使每一位市民均可在移动网络覆盖的范围内随时获取稳定可靠的城市服务，使城市治理的触角可以通过网络伸向城市的每一个角落。其次，移动互联网使城市服务的供给数量得到了释放与跃升。通过基于移动互联网的政务服务App、政务服务小程序等数字政务平台，成千上万的城市服务内容可供市民在线选择与参与，原来仅仅依靠线下实体空间提供有限服务的模式逐渐被抛弃。再次，基于移动互联网的特性与智能手机及其他智能设备在线生态的能力，对城市服务的流程与体验产生了体验优化与改善作用，移动城市服务产品的轻量化与人性化成为基本服务标准，“用户获得感”与服务温度成为移动城市服务的关注焦点。

从i深圳App到新余的“赣服通”小程序新余分厅，不论是经济发达的超大型城市，还是处在产业转型时期的中西部欠发达城市，移动互联网使所有城市的发展都面临着一次全新的机遇，通过数字化的方式在城市治理与服务的供给模式与体验方式上实现赋能升级，成为所有城市的共同选择。

• 大数据与城市运行新能源

大数据在城市治理与服务能力的应用在不断深入，特别是在交通、安全、旅游选址等领域的应用。对于城市运行而言，大数据的核心价值主要存在于三个方面，一是城市运行决策优化，通过城市时空信息平台与运行数据综合分析，可提前感知和预判未来一段时间城市的运行态势，通过城市仿真技术对未来发展态势的大数据模拟，可提前对风险隐患启动城市应急预案，防范于未然；二是城市治理模式精准化，通过对环保、交通、安防等不同城市场景的大数据“透析”，结合不同空间、时间以及不同条线部门的大数据，分析城市问题的核心症结，从而从根本上提出解决方案，做到标本兼治；三是城市服务模式定制化，可通过城市大数据中心、城市服务平台以及城市感知设备等，对目标市民群体及企业的城市服务诉求进行精确感知，在不同时间、位置以及场景进行个性化服务推送与输出，实现“千人千面”甚至“一人前面”的大数据时代城市服务供给模式。

将大数据运用到城市治理过程中，实现对城市运行模式与质量的改进和优化已成为全球共识，在对城市政府数字化转型能力观测与评价中，能够通过大数据创新城市发展也成为重要考量标准。《2020联合国电子政务调查报告》将杭州与上海作为中国城市数字治理的两个重要案例进行了分析。其中，杭州通过大数据分析来进行交通管理，上海则通过大数据支撑为2400万居民提供城市公共服务。从城市本身来看，是否成为中国乃至全球重要的数据枢纽，正在决定一座城市的竞争地位。基于大型互联网平台、数字经济独角兽而形成的数据枢纽地位，正在成为取代传统意义上的码头、车站、机场等物流枢纽，成为城市在人才、产业、治理竞争格局中胜出的重要因素。

• 物联网与城市感觉系统

物联网作为实现城市部件、资源、设施在线和连接的城市感觉系统，其对城市治理的创新主要体现在三个方面，一是城市基础设施的智能化升级，在传统城市管理范畴内，对城市部件、设施及空间的管理，大多是依靠人力巡逻与现场查看。而物联网应用场景下可通过对不同城市的基础设施安装符合管理需求的传感器设备，通过对监测目标的实时动向监测、数据采集与分析，及时准确地预测、分析和判断，以确定城市基础设施的运行状态、是否遭到破坏以及是否需要维护或更新。二是物联网可以优化城市运行成本与秩序，通过物联网平台与设备对城市水、电、煤气等能源的远程监测与控制，可定时记录与观测城市能源损耗状态，对目标区域的能源浪费可实现精准控制，对城市大型活动及突发紧急情况可通过对电力供给进行线路优化与远程调度。三是物联网将进一步延伸城市治理的能力与触觉，对于工作人员无法抵达的区域和空间实现近距离触达，如通过无人机可以定期巡航监测目标绿地、河道、森林等生态保护状况，可替代工作人员进入危险区域进行作业。

物联网技术对于城市的价值，核心在于提升了城市在数据空间的存在感，并在物理应用价值层面附加了基于传感设备的比特意义，由原先静止的、非主动的状态，转化为流动的、可交流的状态。物联网在城市治理与服务中的广泛应用，并不代表人类对城市控制能力的增强，而是意味着人类与城市的交流与互动能力的提升。物联网成为人与城市沟通的新纽带与“编译器”。

• 人工智能与城市自我进化

人工智能在城市治理与服务的流程、体验及创新上正在改变城市的治理模式与服务供给方式。首先，通过对城市治理与服务流程的标签化设置与优化，可对涉及公众办事的“难点”、“堵点”、“痛点”进行定点清除，打造最优化的治理路径与审批链，快速提升治理效能与市民获得感。其次是面向特定城市人群创新城市服务的供给方式，通过远程检测、身份验证、即时互动等，针对养老金提取、低保领取等，可通过虚拟现实、物联网等技术综合运用，提供全息化、沉浸式服务。再次是提升城市应对灾害与风险的能力。通过城市服务平台的海量用户行为与服务数据沉淀后，通过算法构建与机器学习，可对特定区域、人群、服务逐渐沉淀一套城市治理与应急模型，比如高考、春运、台风等。

通过算法模型构建、数据喂养以及机器学习自我训练，人工智能技术与城市发展本质是一个共同进化的过程，通过人工智能技术不断优化城市治理与服务，城市运行的行为数据也将不断反哺与提升人工智能机器决策的准确性与合理性。人工智能在围绕服务对象和需求提供精准服务的同时，需要通过法律制度与标准规范的建立，杜绝来自机器的数据歧视，以及有碍社会公平的行为。

• 区块链与城市信用体系

区块链的本质是以一种全新的信用分发管理机制重建一套社会治理与运作结构。区块链对城市治理与服务的影响正在逐渐显露，其背景与基础主要存在于三个方面：一是互联网的发展推动了数字空间从信息传递向价值传递转移，从信息互联向价值互联迈进，区块链技术可以提供较为有效的支撑；二是随着互联网应用渗透到社会生活的方方面面，个人隐私保护需求逐渐攀升，对传输数据的开放规则、共享机制以及价值认定，推动了区块链技术的应用；三是用户的服务体验创新需求加速提升，比如在政务服务的「一网通办」、「免证办」等方面，基于区块链的个人数据与资料共享，需要区块链技术提供支撑。

作为数字时代的新型基础设施，区块链正在对数字资产进行重新定义，同时深度嵌入城市生产、生活以及各种运行场景当中，在金融服务、产品溯源、政务民生和鉴证确权等领域的应用价值广阔，对现代城市运行秩序、产业运行逻辑、服务供给模式等均具有重要革新意义。从区块链介入城市治理与服务领域来看，当下的关键价值与能力主要存在于四个方面，一是公民个人身份验证，即“证明我是我”的问题。二是简化城市政务审批流程，即通过智能合约技术实现智能触发与快速审批。三是实现社会信用监管，即建立城市市民和企业信用档案，实现信用服务与信用监管。四是推进城市政务信息公开。

02.

城市数字化治理创新的四个视角

从城市数字化治理与服务的价值与通道层面，主要可以概括为四个方面，一是基于审批时间的速度视角，由“规定审批时间”向“承诺审批时间”进行压缩，从而提升政务办事效率与节省公众时间；二是从数字公共产品的角度，将原来政府视角的“审批事项”通过数据规则、办事流程以及审批逻辑进行关联与体系化，从而形成“一件事”模式——即围绕群众的核心办事结果需求进行综合服务，而非从政府审批权力视角进行断点式审批；三是基于数据赋能的用户体验视角，通过数字技术与制度变革的结合，实现“一网通办”、“一窗通办”、“一窗综办”等模式，并结合电子证照、身份认证、电子签章、电子签名等技术，实现更为便捷的办事服务模式；四是依托和整合社会资源实现政务服务的社会化供给，比如将邮政、电商、快递、银行、移动支付等社会基础设施以及商业资源纳入政务服务的版图，在一些具体环节进行办事流程融合，从而为公众和企业提供一体化的优质公共服务产品。

• 速度视角

从城市政务服务的速度视角来看，减少线下跑动次数、缩短市民和企业办事时间与创新行政审批模式始终都是各个城市和区域政府的追求。从中国各地城市实践来看，主要包括浙江省贯穿辖区内市县镇村的“最多跑一次”改革、来自深圳的“秒批”政务服务改革与来自江阴的“2440”城市营商服务改革，通过共同的城市治理与服务改革愿景，以不同的创新路径与方法思路，呈现各具特色的政务服务创新范式。浙江省的“最多跑一次”是覆盖了市民和企业的全部政务服务场景的流程变革愿景，且需要制度、技术与社会资源的深度配合，本质是省市县镇村五级联动下的政府权力流程变革与创新。深圳市的“秒批”虽然只是面向应届毕业生落户的在线政务应用，但核心反映了作为改革开放前沿城市的数字政务服务思路及认识。江阴市的“2440”改革则从体制机制、规范标准、模式流程等层面进行了系统性改造，围绕“减时间、减材料、减流程”推进城市政务服务创新。

• 产品视角

从公共管理角度而言，数字化驱动下的政务服务需要完成从政府视角向公众视角的转变，从“以政府为中心”转变为“以市民为中心”。从数字时代的治理工具与手段而言，政务服务产品的策划与设计则需推进从管理语言向用户语言的转变，实现“官方语言”向“群众语言”的转译，以便于公众和企业的有效参与与服务接入。政务服务产品的数字化设计逐渐被重视的原因在于，平台、数据、设备、界面等多重要素影响了市民对政务服务的获取、应用与体验，并直接影响市民和企业对数字时代的城市政府服务质量、能力与水平的评价。政务服务产品的数字化设计逻辑主要基于三个原因，一是政务服务平台的服务事项规模化以及由此带来的网络效应，使政务服务产品从策划、设计、测试、上线、运行等各个环节均需慎之又慎，并需依托用户数据和行为去调试，而非像传统模式下仅依靠线下用户的反馈来改变服务设计思路；二是数字时代的政务服务的使用时间、空间、场景均具有巨大的不确定性，24小时随时随地的政务服务已成为常态，因此政务服务产品设计需要最大限度地确保政务服务的稳定性与可靠性；三是相比于传统模式下的政务服务模式，电子证照、电子签章、电子签名、扫码、刷脸等工具、模式和技术的应用，使政务服务与办事公众之间的交互方式也发生了改变，随着“无人化”、“自助化”的政务服务逐渐流行，因此需要进一步提升数字政务服务的温度。北京市网上政务服务平台首都之窗开设的“办成一件事”专栏、上海市发布的“高效办成一件事”指导意见、深圳南山区推出的“企业设立一站式”服务专区等均是对城市服务产品化的践行。

• 数据视角

数据对城市治理与服务的重塑主要在于三个维度，一是基于现有政务服务流程的优化，将原本的服务过程中需要花费的时间、经历的环节以及提交的资料，通过大数据分析，进行减少、简化甚至重组；二是围绕办事对象的数据画像，将政务服务内容进行精准化的推送与自动服务；三是依托于已有的数据沉淀，通过人工智能与机器学习，不断理解和优化用户体验，创新政务服务产品设计。数据视角的政务服务体验主要围绕用户需求形成全生命周期服务闭环模式，通过移动平台、支付工具、电子证照、社会信用体系等综合应用，实现对传统政务服务的颠覆性体验效果。杭州市推出的“亲清在线”数字平台、珠海市推行的“免证办”、厦门市推出的“容缺审批”模式等均是数据重塑城市治理与案例的典型案例。“数据重塑”不仅仅指在政府内部的数据共享、开放以及应用，还包括面向社会的数据融合与创新。比如有城市通过美团的外卖数据、高德的地图数据、滴滴打车的数据等进行结合，更好地洞察城市运行的脉象，更为精准高效地驱动城市运行发展，并有利于城市的决策部门更好地发现城市的机会与风险。

• 场景视角

以数字化、网络化、智能化为特征的政务服务供给模式下，原来依靠政府自身的单向度服务供给方式正在被改变，越来越多的社会化资源与力量进入到政务服务领域。从平台角度而言，除了政务服务App之外，政务微博、政务微信以及政务服务小程序（微信与支付宝）也成为公众和企业获取服务的重要入口，承载了城市公共服务与治理机构的各类服务内容及职能。从服务角度而言，以美团、饿了么等为代表的本地生活服务平台，通过将城市治理与服务诉求和自身的业务及用户特点结合，从而探索“政务服务+”创新内容。从服务场域和能力角度而言，通过将银行柜台、24小时自助机、邮政快递柜等纳入政务服务创新流程中，并将社会化力量与政务服务流程充分结合，从而在企业开办一体化、证照快递、自助政务服务等方面提升了办事体验。比如上海市徐汇区的“政务服务银行办”、深圳市龙岗区的“免费证照帮办服务”以及广州市增城区推出的办事材料“双向免费快递服务”等均是对城市政务服务场景的创新样例。

03.

建构与提升城市的数字领导力

在平台、数据、算法驱动的数字治理视野下，一个数据意义上的“新市民”正在塑型完成——“新市民”的定义也必将从传统城市的一个空间迁移到另一个空间的户籍意义或是肉身迁徙上的“新”，发展成为从现实空间迁移到网络空间以及“虚拟即现实”的融合空间、从人到“比特人”及人与机器共同进化的“新”。

随着云计算、5G、物联网、人工智能等新基建的发展，数据的传输速度、连接能力与调度能力逐渐提升与增强，人类将面临从“数字资源的云化”进化到“城市能源的云化”的“云端社会”，一个城市的每一个像素都清晰可见的“高清社会”正在来临，并且，未来将从对城市治理与服务对象的“高清化”，进入到城市资源调节配置能力的“高清化”。对城市数据的运用直接影响城市的空间、行为以及竞争力，因交通失控而导致的道路瘫痪、因系统失控导致的大面积停电、因社交传播导致的骚乱与暴动……这些都是城市作为系统与市民的互动方式，表现出来的或正或负的社会影响就是基于数据的“数字生理反应”，而解决城市系统正常运行的能力考验城市的弹性与韧性。将城市作为一个生命体来看待，应着重关注城市的“生物性”，加强对城市数据与算法的监管和治理也需引起足够重视。

城市大量网络协作工具、共享平台与资源的涌现，对市民的自主行动能力创新能力及意愿起到了巨大的推动作用。城市的生产力也将变得“颗粒化”，而“自媒体”、“创客”、“一人公司”也正在大行其道，全球化协作成为潮流。不仅城市的市民被数字技术进行了能力解构与身份重建，城市空间也一样，从一种执行管理者意志的区域功能划分，转换为一种执行“数据流意志”的人本价值划分。在被数字技术不断赋能渗透的城市空间中，一些新物种在不断出现和进化，比如TED、一席、造就等国内外思想品牌，它们以开放场所为基础，通过现场与网络传播思想、标准、观点与生活方式，成为一颗颗寄居在不确定空间的城市“思想蚕蛹”，不断影响未来城市的文化取向。城市空间不再是单纯的物理符号，更是一个城市文明的创新载体。

依靠以经济发展体量、创新能力、专利数、产业政策、人才密度等传统城市竞争力评价已不足以概括和满足数字时代的城市竞争力核心，需重点关注到的是城市治理的能力与绩效本身就成为了城市的竞争力内核。因此，未来城市的竞争力模型可以总结为“一性五度”，“一性”即城市的韧性，抵御风险、化解问题以及快速应变和稳定、恢复城市运行秩序的能力。“五度”则包括数据开放的“密度”，即城市是否具备源源不断的有效的数据开放能量，以释放城市发展潜力，并为创业创新创意构建参与城市未来的入口与生态；市民参与的“力度”，即城市政府是否具有更强的领导力与凝聚力，并通过便捷的数字化平台与创新机制体制，更广泛地汇聚市民的意见与建议，彰显市民作为城市治理主体之一的角色，以启发城市未来创新；数字服务的“温度”，即城市数字服务在信任、情感、交互等体验方面的设计逻辑，是否真正体现“城市即人”的温度，理解和尊重市民的服务要求与发展诉求；个人隐私的“尺度”，即城市治理过程中不可避免地会触及市民的私人信息和个人隐私问题，当遭遇非常情况时，城市政府及权力机关是否可能在做出行政损失与效率牺牲的情况下，以尊重市民的隐私，从而为个体在城市治理进步的过程中赢得尊严；城市创新的“浓度”，即未来的城市或将不再是以园区、孵化器、共享空间等方式进行，而可能深入渗透到每一条街道、每一个社区以及每一个城市场景中，“专门化”、被“划定”的创新空间将逐渐消失，公共化、泛在化以及社区化的创新空间和人群将不断涌现。（完）