城市韧性治理的发展阶段、特征与视角

作者丨冯奎中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长

唐鹏数旗智酷创始人

2016年联合国住房和城市可持续发展大会通过了《新城市议程》，明确提出建设包容、安全、有韧性和可持续的城市。《十四五规划和二〇三五年远景发展目标的建议》中提出了“韧性城市”的理念，按照国际组织倡导地区可持续发展国际理事会定义，“韧性城市”指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。Walker等（2004）在人与社会生态环境互动关系的基础上提出了“社会-生态韧性”（social-ecological resilience）理论，该理论认为：系统中变化发展的非平衡状态是一般常态；因此，韧性不仅仅是遭受“形变”后的恢复能力，更是以学习、创新、适应为基础的预警、抵御风险的能力。[1]而这正与数字时代的城市治理需求与发展趋势相吻合，强调城市被动的“恢复力”的同时，更强调城市的灵活、主动的抗风险能力，智能技术的应用则成为不可或缺的手段之一。2020年武汉新冠肺炎疫情的爆发也使“韧性治理”被空前关注，疫情防控中的城市治理短板被一一暴露，主要表现在危机预判、资源调配、政策执行、协同配合等方面。因此，增强城市抗风险韧性，需要树立“全周期管理”意识，一是加强全周期管理的流程韧性，实现城市风险治理各环节衔接流畅、协同合作、高效运转，形成事前预见、事中可控、事后提升的流程韧性治理体系；二是加强全周期管理的空间韧性，即基于社会风险的跨区域性、叠变性特征，建立跨区域城市联动合作机制，统筹协调区域内资源配置，增强城市群协同抗击风险的空间韧性。[2] 以此防止城市在高度风险化的运行过程中由于处置流程机制以及区域空间资源协同的问题而导致“熔断”。武汉新冠肺炎疫情爆发初期在城市的信息公开、应急指挥响应、防疫物资接受与配置等方面的“失守”充分说明了城市韧性锻造的重要性。

从发展阶段来看，城市的韧性治理能力可分为三个阶段与层次，在1.0阶段的韧性治理，应是在前互联网时代，城市决策与公共部门凭借城市治理传统与经验积累，以机械式、被动应对的方式，程式化地区解决城市问题与风险；在2.0阶段的韧性治理，城市主要通过网络、平台、界面等路径，依托于移动互联网、云计算、大数据、物联网等技术，可以针对不同群体对象、不同场景环境、不同的时间阶段，定制化地制定应对预案与解决措施；3.0阶段的韧性治理是在人工智能、区块链等新兴数字技术支撑下的高级阶段，核心是城市政府组织、能力、形态的全生命周期管理，注重数据、算法与算力支撑的治理价值的外部性与治理秩序的内生性，治理价值的外部性主要指城市治理模式与价值的体现主要通过多元主体的参与数量、深度、质量来进行体现，与互联网平台价值体现一样，外部注册用户、活跃用户以及付费用户越多，平台的价值则越大，城市韧性治理在2.0阶段亦是如此；治理秩序的内生性主要指依托于城市运营中心的数据、算法和场景的生成，不再只是依托于城市决策部门制定的运行流程，随着数据沉淀、机器自我学习以及平台内部秩序的演化，将会逐渐形成内生性的秩序与规则。

图表：城市的韧性治理能力的阶段与层次

许多海外学者在欧美中心主义研究取向影响下，始终无法摆脱“威权主义”的思维桎梏，一直认为中国的治理体系的韧性大多来自于经济发展绩效的支撑，是由经济发展体量与速度支撑的未来发展信心，从而在重大公共事件上表现为“韧性”，实质是对发展利益的权衡和取舍，认为即使中国的政治体系具备韧性，也是未得到制度性与法治巩固的韧性。而从不断在城市爆发的公共事件可以看出，城市政府与市民都在不断寻求共同解决城市问题的“最大公约数”，依靠传统权力运行体系的城市制度执行流程与主动权，逐渐下沉到城市、城区以及社区，逐渐壮大的中产阶级为主体的市民阶层正在不断塑造自身的“城市主人翁”角色，通过对公共事件的言说、参与以及行动，以及通过自身技能、能力以及影响提升城市应对未来风险的可能性。

从发展特征来看，韧性治理主要应包含四个方面，即动态治理、包容治理、协同治理与信用治理。首先，动态治理涵盖了两个方面内容，一是要洞察和综观城市治理技术的发展规律，二是要针对城市公共事件的演进与路径进行提前感知与预警，以动态化眼光来进行决策与工作部署，而避免“刻舟求剑”的情况出现，因此对物联网、大数据以及城市仿真技术的应用得显得十分必要。其次，包容治理是体现城市治理韧性的重要指标，如何针对弱势群体提供普惠化、无差别、均等化的服务，提升老人、儿童以及少数性别群体的数字服务获取能力与体验，打造无歧视的数字化城市服务，在国务院2020年11月发布的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》(国办发〔2020〕45号)中，其中涉及的移动支付、扫码乘车、医疗服务等方面，针对老人的智能设施适老化改造十分迫切；三是协同治理，在打造城市韧性治理体系的“协同”方面，核心是指不同层级的城市公共部门，以及从城市决策层到基层社区，如何通过数字化平台、数据共享以及智能化流程机制的设计，打造敏捷灵活的协同模式，实现从指挥到执行的无缝对接，真正实现城市在重大风险面前的“有呼必应”、“使命必达”。四是信用治理，主要指通过城市服务平台的市民大数据行为沉淀，以及社会信用体系的建立，如何通过对数字平台体验与服务模式的创新设计，对市民历史信用数据进行利用，一方面可以为信用良好的市民和企业提供更优质的服务内容与个性化的治理流程，另一方面可以通过个人信用的指挥棒去规范与引导未来城市市民的行为，以及建立城市自主的信用体系。

韧性治理正在成为超越数字城市、智能城市、智慧城市等城市发展的“技术性目标”，成为未来城市发展的基本愿景与高质量发展的底线思维。在新兴数字技术不断涌现、城市风险空前刷新以及城市发展选择日趋多元复杂的当下，“共建共治共享”、“多元共治”等均代表了走向城市韧性治理的路径，而韧性治理需要关注的城市运行现状正在变得“两极分化”，一是城市的韧性面临着“控制与失控”的治理能力较量。越来越多的新兴数字技术嵌入城市治理流程，核心目的是为了使城市的运行风险和秩序更为“可控”，从火灾、车祸到井盖、积水，实现事无巨细的“精细化治理”，而不容忽视的是基于网络空间的数据与算法的合谋，在深度学习与人工智能技术的支持下，机器对城市问题的发现和认知将呈现出一定的偏差而走向“失控”，比如2020年10月深夜2点在杭州的某座桥上看风景的年轻人被匆匆赶来的消防队员架离现场，背后就是一种城市治理的“失控”——AI摄像头通过算法模型判断的是镜头中的目标人物符合“投河自尽”的行为迹象，但算法无法计算出当时当地的“人物心理”。二是城市的韧性面临着“智慧与反智”的服务体验考验。以云计算、大数据、人工智能等为代表的数字技术，在城市治理与服务的过程中，通过以自动化、智能化的“智慧”面目出现，以减少时间、提升效率和增强体验的方式，为置身城市的市民与企业提供丰富的服务内容。但是，从传统模式向智能模式的“服务语言”转译过程中，由于缺乏社会学、艺术、心理学、隐私法律等跨学科专家的共同参与设计与研究，城市的智慧化服务不断被爆出“反智”化的体验效果。比如高铁站卫生间的抽纸机需要用户进行刷脸认证才可以免费用纸；比如城市政务服务平台在提交材料、上传证照以及在线填写信息时出现诸多重复与不便等情况。三是城市的韧性还面临着“丰富与匮乏”并存的尴尬情形。一方面，城市政府通过自身的数字化转型变革以及制度革新，面向市民与企业通过线上线下结合的方式推出了涉及创业开店、办证、纳税、获得补贴等多重便捷服务模式，为打通市民和企业办事痛点、难点和堵点做出了诸多努力，逐渐构建形成了“城市政务服务超市”，另一方面，在涉及市民或企业切身利益的关键性环节与服务需求方面，城市的服务输出能力则因为机制体系以及客观条件的原因显得“匮乏”与捉襟见肘，比如新市民的积分落户问题；比如小汽车车牌摇号问题。在这些城市紧缺资源的分配上，并未因为数字化的变革创新而变得“丰富”。此外，在面向老人、儿童以及残障人士的弱势群体服务方面，也存在“匮乏”的现象。因此，城市的韧性治理不只是面对重大事件及风险事故的城市应急反应能力与恢复能力，在城市日常运行过程中不断自我发现、自我训练、自我修复、自我进化的能力也非常重要。

观察和评价韧性治理有诸多视角，而城市公共品设计视角、城市政务服务流程视角、城市治理与服务体验视角以及城市治理组织运行视角四大视角最为关键。从城市公共品设计视角来看，数字时代的每一个城市政务服务产品都有其诞生的历史使命与发展周期，没有必然的“永生性”，所有上线的数字服务不仅有改版更新的一天，也可能有面临下架的一天。因此，需要从“数字生命体”的角度来看待城市公共品设计。这是增强城市韧性的工具和手段。从城市政务服务流程视角来看，在以人为本、“以人民为中心”的理念引导下，所有的治理与服务流程的分分合合均是围绕人的需求，最终实现流程的裂变与聚变的价值效应。因此，以上海、杭州等城市为代表，主张将服务事项“拆解到最小颗粒度”以及实现“高效办成一件事”，其本质是将散落的流程与零碎的体验进行高密度的整合。从城市治理与服务体验视角来看，城市韧性是需要在在治理原则的刚性与市民体验的柔性之间实现相互融合，即在重大事件来临之时，应更科学精准地设计防控预案，而非按照传统模式实现“一刀切”的管控。比如在后疫情时期的上海、天津等地，当市内疫情零星发生之时，疫情防控部门通过轨迹追踪与医学分析，倾向于在保障城市秩序正常运行的情况下，定点地将疫情发生的村镇、小区等列为对应等级的风险地区，而非进行全市范围内的大规模应对。最后，从城市治理组织运行视角来看，以网络化、扁平化、去中心化为主要特征的数字时代城市治理组织结构，其结果和目标并非为实现“无中心”，而是建立中心与边缘的有效联系与协调机制，实现即时响应、高效指挥以及快速处置。

为了提升城市韧性，更多的身份、角色在不断涌现。从之前不少城市的政府网站编辑部或电子政务办公司邀请社会人士担当“政府网站监督员”，以促进政府网站建设和运营质量的提升，到部分城市的营商环境改革办公室邀请专家、媒体人士等作为“营商环境监督员”，以建言献策提升当地的营商环境质量与水平。除了在新冠肺炎疫情发生早期，不少涉及疫情地图、密接查询等应用均是应用程序开发者以个人或公司身份开发，并在受到用户认可和欢迎后逐步开放为公益应用。此外，还有专家提出，要提升政务数据资源的利用效率与城市数据开放应用能力，迫切地呼唤“数据经纪人”的出现，即由“数据经纪人”来建立从数据资源到服务产品之间的纽带与桥梁，作为理解需求、对接需求与设计需求的“中间人”。这样的角色无疑也将是未来城市韧性治理的重要角色，源源不断地为城市可持续发展提供数据化解决思路。

本文节选自《数字治理：中国城市视角》